بحران مسکن در ایران اکنون کجاییم و چه باید کرد؟

محمد منان رئیسی-رئیس مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران

وضعیت مسکن در ایران بحرانی شده؛ به‌نحوی که اکنون سهم هزینه‌های مسکن در سبد خانوارهای شهری ما، بین ۶۰ تا ۷۰درصد است، درحالی‌که متوسط جهانی این شاخص فقط ۱۸درصد است. طبق برخی آمارهای بین‌المللی، به لحاظ شاخص دسترسی به مسکن نیز فقط 6کشور دیگر هستند که پایین‌تر از ایران قرار دارند. لذا بازنگری اساسی و عاجل در سیاست‌های اشتباه دهه‌های گذشته حیاتی است. چرا به اینجا رسیده‌‌ایم و چه کنیم که این وضع نابسامان، سامان یابد؟
الف- طبق نتایج برخی پژوهش‌های انجام‌شده در مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران، بازدهی اقتصادی مسکن‌‌‌سازی در شمال تهران نه‌تنها بیش از 2برابر جنوب شهر، بلکه حتی در مقایسه با میانگین کل کلانشهر تهران نیز حدود 2برابر است. برای مثال، در منطقه‌یک تهران میانگین بازدهی ساخت‌وسازها در سال98 حدود 52‌درصد بوده، این در حالی است که بازدهی اقتصادی فعالیت‌های ساختمانی در مناطق جنوبی به‌مراتب کمتر بوده و مثلا در منطقه18 فقط 23‌درصد بوده است؛ یعنی کمتر از نصف بازدهی در منطقه‌یک. این موضوع مختص تهران نیست و در اغلب کلانشهرهای کشور، همین وضعیت حاکم است.
ب- در تهران طی یک دهه گذشته حدود 41‌درصد از کل پروانه‌های ساختمانی فقط در 5منطقه شمالی یعنی مناطق یک تا 5 صادر شده و این در حالی است که در همین بازه زمانی، سهم 12منطقه پایین شهر شامل مناطق 9 تا 20 فقط 36.5درصد از کل پروانه‌های ساختمانی بوده است.
پ- دلیل موارد فوق آن است که طی سال‌های گذشته، نظام ضوابط حاکم بر بازار مسکن به‌نحوی عمل کرده که سازنده‌ها برای کسب سود قابل‌قبول، ناگزیر به ساخت‌وساز در مناطقی هستند که ارزش قیمت مسکن در آنها تناسبی با قدرت خرید اغلب افراد جامعه و متقاضیان مصرفی ندارد و این امر سبب شده دائما بر تعداد واحدهای مسکونی در شمال شهر افزوده ‌شود. بخش قابل توجهی از این واحدها صرفا با دید سرمایه‌ای و نه مصرفی ساخته می‌شوند و به همین دلیل، تعداد واحدهای خالی در مناطق برخوردار کلانشهرهای ما دائما در حال افزایش است. آمارها نیز بیانگر آن است که اغلب واحدهای خالی، از نوع خانه‌های لوکس و با متراژ بالا هستند که پراکنش این نوع خانه‌ها، اغلب در مناطق مرفه کلانشهرها به‌ویژه تهران متمرکز است.
ت- اما باید بدانیم که مشکل اصلی بازار مسکن کلانشهرها، کمبود زمین نیست که با اعطای آن و اختصاص تراکم، بتوان زمینه تولید مسکن استطاعت‌پذیر و پاسخگویی به اقشار ضعیف‌تر جامعه را فراهم کرد، زیرا پژوهش‌ها نشان می‌دهد که اعطای تراکم مازاد ساختمانی با توجه به ارزش افزوده‌‌‌ای که به‌دنبال دارد، زمینه‌‌‌ساز تورم زمین و افزایش بیشتر قیمت‌ها می‌شود. برخلاف تصور اولیه، تراکم‌فروشی و افزایش عرضه طی دهه‌های گذشته در پایتخت، نه‌تنها به کنترل قیمت مسکن کمک نکرده، بلکه تأثیر معکوس بر قیمت مسکن داشته (هم در پایتخت و هم به تبع آن در سایر شهرهای کشور) و به افزایش قیمت مسکن دامن زده است.

اکنون چه باید کرد؟
اصلاح وضع موجود نیازمند ملزوماتی است. اولا لازم است امکانات کشور با رویکردی عادلانه در پهنه سرزمینی ایران توزیع شود، زیرا بدیهی است اگر اغلب امکانات کشور را در چند پهنه محدود کلانشهری متمرکز کنیم، جمعیت کشور بیش از پیش، از سایر نقاط به سمت این پهنه‌های محدود سرازیر خواهد شد که در آن صورت، به‌دلیل بر هم خوردن تعادل میان عرضه و تقاضای مسکن، بحران مسکن تشدید می‌شود. عجیب آنکه هم‌اکنون مساحت تمام سکونتگاه‌های کشور (اعم از کلانشهرها، شهرها و روستاهای ما) روی هم فقط حدود یک‌درصد از مساحت سرزمین ایران است و با وجود آنکه پهنه‌های بالقوه فراوانی برای توزیع جمعیت در کشور داریم، همچنان به تمرکز در کلانشهرها باوجود همه معایب آن ادامه می‌دهیم.
ثانیا نهادهای حاکمیتی، باید ساخت‌وساز در مناطقی که با مازاد عرضه روبه‌رو هستند را به‌نحوی تنظیم‌گری کنند که سفته‌‌‌بازی در بازار مسکن مهار شود و مسکن مانند بسیاری از کشورهای دیگر، از کالای سرمایه‌ای به کالای مصرفی تغییر ماهیت دهد. برای مثال در فرانسه، اگر خانه‌ای صرفا با دید سرمایه‌گذاری تهیه شود و خالی بماند، مالکش باید معادل 25درصد از هزینه اجاره همان ملک را به‌عنوان مالیات بپردازد. یا در آمریکا چنانچه خانه‌ای خالی بماند، مالک آن باید سالانه معادل 10درصد از ارزش کل ملک را به‌عنوان مالیات بپردازد. با این نوع سیاست‌های تنظیم‌گرانه، اکنون در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته، سفته‌بازی در بازار مسکن را مهار کرده‌اند. در این خصوص می‌توان به آمار خانه‌های خالی در 2شهر تهران و لندن اشاره کرد که تعداد خانه‌های خالی تهران با وجود آنکه دارای جمعیت تقریبا مساوی با لندن است، بیش از 10برابر خانه‌های خالی لندن است. (لندن کمتر از 30هزار و تهران بیش از 300هزار خانه خالی دارد)
ثالثا بایستی الزامات اقتصادی اجتماعی مصوبات قانونی درخصوص آمایش سرزمین و توزیع متوازن جمعیت در پهنه کشور تأمین شود. در این خصوص مصوبات متعددی داریم؛ نظیر لزوم تمرکززدایی از مناطق کلانشهری به‌ویژه در مناطق کلانشهری تهران، اصفهان، کرج، مشهد، رشت، تبریز و شیراز و همچنین محدودکردن رشد شهرهای مادر. (سند ملی آمایش سرزمین، مصوب شورای‌عالی آمایش سرزمین، مصوب 11/12/1399)
اما این نوع مصوبات، به‌دلیل عدم ‌تحقق الزامات اجتماعی و به‌ویژه اقتصادی آنها، کمترین پیشرفتی در مرحله عمل نداشته‌اند. توضیح آنکه هم‌اکنون حدود 60 تا 70درصد درآمد مدیریت شهری در اغلب کلانشهرهای ما از محل درآمدهای ناپایدار نظیر عوارض ساخت‌وساز تأمین می‌شود که چنین درصدی در کمتر شهر و کشور دیگری قابل مشاهده است (در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته این عدد کمتر از 30درصد است)؛ اما شرط تراکم‌زدایی از کلانشهرها، پیش‌بینی درآمد پایدار برای شهرداری‌هاست تا آنها مجبور نباشند برای اداره شهرهایشان، تراکم مازاد بفروشند، زیرا همانطور که اشاره شد، این نوع تراکم‌فروشی‌ها و افزایش عرضه، علاوه بر دمیدن در تنور رشد کلانشهرها، نه‌تنها به کنترل قیمت مسکن کمکی نکرده، بلکه تأثیر معکوس داشته است.
برخی ملزومات دیگر نیز برای اصلاح وضع موجود قابل استناد است اما اگر 3توصیه فوق (یعنی توزیع عادلانه امکانات و مقدورات کشور، تنظیم‌گری فعالانه بازار مسکن و همچنین پیش‌بینی درآمد پایدار برای اداره شهرها) اجرایی شود، آنگاه می‌توان به عملیاتی‌شدن مصوباتی نظیر لزوم تمرکززدایی از کلانشهرها و توزیع متوازن جمعیت در کشور امیدوار بود. آثار تمرکز جمعیت در مناطق کلانشهری، علاوه بر آنکه سبب بحران مسکن در کشور شده، منتج به بروز تبعات مختلفی نظیر انواع آسیب‌های اجتماعی و معضلات ترافیکی و زیست‌محیطی و... در کلانشهرها شده است که همه این مسائل و هزینه‌های حاصل از این معضلات، رابطه معناداری با میزان تراکم در مناطق کلانشهری دارند. به‌دلیل این روند اشتباه، هم‌اکنون، تراکم کلانشهری همچون تهران، حدود 3برابر لندن، 5برابر استانبول و چند برابر اغلب کلانشهرهای دیگر دنیاست که اگر برای توقف چنین روندی اقدام عاجل نشود، ممکن است جبران تبعات این روند اشتباه، بسیار هزینه‌زا شود.