اداره شهر نیاز به منابع درآمدی تازه دارد
علت مخالفت‌ها با تراکم‌فروشی و اهمیت ایجاد توسعه پایدار
زهرا رستگارمقدم ـ روزنامه‌نگار
سیاست دولت‌های یازدهم و دوازدهم جلوگیری از فروش تراکم بود. این در حالی است که بلندمرتبه‌سازی و افزایش ساخت‌وساز در دوره‌ای باعث شده بود قیمت مسکن با نوسان کمتری روبه‌رو باشد. با مخالفت‌های دولت در این دوره و تصویب قانون منع فروش تراکم بیش از ۴ طبقه در طرح‌های جامع و تفصیلی تهران در شورای‌عالی شهرسازی و معماری وضعیت تغییر کرد. تهران که کوتاه‌قامت‌ترین پایتخت جهان از نظر متوسط ارتفاع ساختمان‌ها شناخته می‌شد، دیگر خرید مسکن را به آرزوی محال مستأجران بدل کرده بود. اما دولت پس از ۷ سال تصمیم گرفت چاره‌ای برای کنترل بازار بیندیشد و «تراکم‌فروشی» به‌عنوان جزوی از سیاست‌های تازه، دوباره مطرح شد. تراکم‌فروشی واقعا چه تأثیری بر توسعه شهرها داشته و علت مخالفت‌ها از چه روی بود؟
چرا تراکم‌فروشی مردود شد؟
در جانمایی شهرهای کشور، تهران به‌عنوان شهر یا کلانشهر باید ساخت و سازهایی در چارچوب مطالعات و طرح‌های جامع و تفصیلی داشته باشد اما در این شهر بیش از نیم‌میلیون خانه خالی وجود دارد که نشان از آن است که مسکن کالایی برای مبادله‌شدن قرار گرفته. از این‌رو مهم‌ترین دستاورد مدیریت شهری این دوره توقف این چرخه تراکم‌فروشی شد.
در 3سال اول دولت دوازدهم تراکم‌فروشی تهران نزدیک به صفر رسید. از آنجا که کارشناسان شهری، بسیاری از مشکلات تهران را ناشی از همین تراکم‌فروشی می‌دانستند، معتقد بودند که شهری که با فروش تراکم اداره شود، عارضه‌های بسیاری به‌خود خواهد دید؛ اتلاف منابع، جلوگیری از کسب‌وکار، رقابت ناپذیری، زمینه برای ایجاد شهرداری رانتی، سلب آسایش، تحمیل هزینه‌ها در میان‌مدت، آشفتگی نما و سیمای شهری. البته این منهای نگرانی‌های تامین آب، برق و امکانات مورد نیاز ساکنان شهر است. این شرایط همچنان بر قوت خود باقی بود تا وضعیت بازار مسکن تغییر کرد. از این‌رو ایده تراکم‌فروشی برای حل مشکل کمبود مسکن مطرح شد اما شهرسازان معتقدند که زیرساخت‌های شهری تهران جایی برای پذیرش جمعیت جدید ندارد. بنابراین به‌دلیل محدود‌بودن ظرفیت جمعیت‌پذیری شهر، امکان افزایش مسکن با فروش تراکم را مردود دانستند.
تراکم‌فروشی از چه زمان مطرح شد؟
از سال 34 که قانون شهرداری‌ها و نوسازی یا آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب شد، همواره مبحث درآمدزایی شهرداری‌ها مطرح بوده. شهرداری‌های نسل اول زیر‌مجموعه مستقیم دولت بوده و دولت بخشی از درآمدهای به‌دست آمده را به‌حساب شهرداری‌ها واریز می‌کرد و اما پس از انقلاب، خصوصا دهه70، جهت‌گیری شهرداری‌ها به سمت تحقق درآمدهای مبتنی بر گرفتن عوارض شهری رفت. شهرداری تهران نخستین شهرداری‌ای بود که تراکم‌فروشی را مطرح کرد و از این طریق توانست درآمد بسیار خوبی کسب کند و چرخ پروژه‌های عمرانی را به حرکت درآورد. نسل دوم شهرداری‌ها اما شهرداری‌هایی بودند که ساختار مالی و درآمدی آنها مبتنی بر درآمدهای ناپایدار، بالاخص فروش تراکم و تغییر کاربری بود. درآمدهای حاصل از این روش نسبت به درآمدهای قبلی دولت بر مبنای ضابطه مشخصی نبود و با عنوان درآمدهای ناپایدار مطرح شد. دهه 80موضوع درآمدهای پایدار به‌عنوان راهکاری اساسی مطرح شد که ماحصل آن تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده بود که در حوزه مالیات‌بندی، سهم شهرداری‌ها را به‌عنوان درصدی از وصول تحققی مالیات بر ارزش افزوده دید و توانست درآمد پایداری را برای شهرداری‌ها تحقق ببخشد.
یکی از نگرانی‌های ناشی از توقف تراکم‌فروشی در شهرداری‌ها نگاه به درآمد پایدار آنهاست. گفته می‌شود نظامی که بر شهرسازی کشور حاکم بود در دوره‌ای چنان درآمدهایی را نصیب شهرداری‌ها کرد که آنها را با منابع درآمدی غیرقابل باوری روبه‌رو کردند. اما این منابع درآمدی در ارتقای کیفیت زندگی و سرانه‌ها هزینه نشد. بنگاه‌های اقتصادی و بانک‌ها نیز که باید در حوزه تولید و صنعت فعال می‌شدند، پول‌ها را در شهرسازی هزینه کردند و بزرگ‌ترین برج‌سازان تهران شدند.
درآمد پایدار چگونه باعث توسعه شهر خواهد شد؟
توسعه پایدار شهرها منوط به‌وجود منابع درآمدی پایدار است و این درصورتی‌است که سازمان شهرداری‌ها طی دهه‌های گذشته به سمت منابع درآمدی ناپایدار حرکت کرده. اما درآمد پایدار چگونه محقق خواهد شد؟ امری که می‌تواند با دریافت عوارض نوسازی، عوارض مالیات بر ارزش افزوده، درآمد حاصل از ماده ۵ قانون (سوخت)، درآمد حاصل از بلیت حمل‌ونقل ریلی، اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها، درآمد حاصل از تخلفات راهنمایی و رانندگی و امکان انتشار اوراق مشارکت باعث کسب درآمد پایدار شود.
در قانون اولیه شهرداری‌ها، جایگاه شهرداری، نقش بالایی در سلسله مراتب ساختاری و خدماتی بود اما با ابطال مفاد این قانون، سیستم شهرداری صرفا به یک سیستم مدیریت هزینه و درآمد تبدیل شد و نقش شهرداری از جایگاه مدیر به خدمات‌رسان تغییر کرد. شهرداران دیگر کشورهای دنیا سعی دارند با راهبری شهر به سمت پروژه‌های درآمدزا مثل جذب توریست یا ساخت کارخانه در مجموعه‌های صنعتی درآمدزایی کنند. اما در ایران شهرداری از این طریق درآمدی ندارد. شهرداری‌ها به سمت توسعه و ایجاد منابع پایدار برای تحقق درآمدزایی حرکت کرده‌اند. ایجاد مجموعه‌های گردشگری، مراکز تجاری و تفریحی و مراکز فرهنگی نیز کمک‌کننده بوده. از این‌رو باید در تلاش بود تا سرمایه‌گذاری شهرها افزایش یافته تا شهرداری درآمدهایی داشته باشد که در شاخصه درآمدهای پایدار قرار بگیرد. هم‌اکنون قراردادهای 250میلیون تومان به بالا روی سامانه قرار گرفته و همه قراردادهای شهرداری قابل رویت است؛ گرچه ساختمان‌ها و عوارض شهری که به‌صورت خلاف قانون پیش از این احداث شده‌اند، نتایج نامطلوبی در آینده شهر خواهند داشت. هرچند خوشبختانه با اقدامات انجام‌شده در یک سال اخیر، مسیر آینده برای پیشگیری از تخلف در ماده ۵ و شورای‌عالی اصلاح شده است.
