ضمانت اجرا کافی نیست
تراکم‌فروشی در گفت‌وگو با علی اعطا، رئیس کمیته حقوقی شورای اسلامی شهر تهران
سمیرا وکیلی
فروش تراکم به‌خودی‌خود امر نامطلوبی نیست و چه‌بسا برای توسعه شهری، بهترین راهکار باشد اما اگر فروش تراکم به مهم‌ترین منبع درآمد شهرداری تبدیل شود و مدل مالی معیوب «تراکم‌فروشی» از یک سو چهره زیست‌محیطی شهر را به مخاطره بیندازد و از سوی دیگر میزان جرم و جنایت در مناطق متراکم به‌عنوان پیامد و مخاطرات اجتماعی این پدیده، افزایش یابد و در نهایت به کاهش کیفیت زندگی شهروندان منجر شود، فروش تراکم می‌شود یک معضل مهم شهری که زندگی همه شهروندان را با خود درگیر می‌کند. از جنبه حقوقی فروش تراکم و احداث ساختمانهای با تراکم مسکونی بالا موضوع مشرف‌بودن ساختمان‌ها بر یکدیگر را به وجود آورد؛ به طوری که هیچ ضابطه منطقی‌ای برای اینگونه تراکم‌فروشی در برخی نقاط شهر نمی‌توان یافت. از طرف دیگر شاهد این موضوع هستیم که در برخی مناطق، بافت مسکونی و اداری، طوری در هم تنیده شده‌اند که ساختمانهای بلند اداری و تجاری در کنار خانه‌های حیاط‌دار مسکونی هستند؛ بدون آنکه حق ارتفاق شهری و ضوابط شهری رعایت شده باشد. شهرداری‌ها مرجع قانونگذاری نیستند بلکه مجری قوانین شهرسازی هستند. ماده7 قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری، شهرداری را موظف به رعایت مصوبات این شورا کرده است؛ مصوباتی که به سیاستهای کلی شهرسازی و طرح جامع شهری شامل منطقه‌بندی، نحوه استفاده از زمین، مناطق صنعتی، بازرگانی، اداری، مسکونی، تاسیسات عمومی، فضای سبز و سایر نیازهای عمومی شهر، ناظر است. با توجه به همین ماده باید پرسید آیا در شهر ما این منطقه‌بندی و ضابطه رعایت شده است؟ شهرداری کارنامه مورد قبولی از خود به جای گذاشته است؟ چند مجتمع تجاری- اداری در منطقه مسکونی احداث شده و بار ترافیکی و ازدحام و ناامنی‌هایی که در پی آن سرازیر می‌شود را بر مناطق مسکونی تحمیل کرده است؟ با جرأت میتوان گفت که برای فکر چاره دیر شده و تهران آسیب‌‌های جدی‌ای از فروش تراکم دیده است و شهروندان در حال دست‌وپنجه‌نرم‌کردن با مشکلات شهری هستند. حالا باید دید سیاستگذاران جدید شهر چه خواهندکرد و چه برنامه‌هایی در پیش‌رو دارند. در رابطه با فروش تراکم و باید و نباید‌های آن با علی اعطا ـ رئیس کمیسیون حقوقی شورای اسلامی شهر تهران ـ گفت‌وگویی داشتیم. وی به برخی سؤالات ما به صورت مکتوب پاسخ داده است.
چه رابطه‌ای بین فروش تراکم و نقض محیط‌زیست و هوای سالم وجود دارد؟ آیا فروش تراکم در بالای‌شهر تهران و ساختن ساختمانهای بلند در شرق و غرب پایتخت، رابطه جدی‌ای با معضل آلودگی هوا دارد؟
در طرحهای جامع و تفصیلی، تراکم مجاز برای هر پهنه از شهر، مشخص و عناصر دیگری مثل میزان و سرانه فضای سبز، شبکه معابر و... بر مبنای آن برنامه‌ریزی شده است. طبعا اگر تراکمی مازاد بر آنچه در طرحهای مصوب پیش‌بینی شده، به فروش برسد، با کاهش کیفیت محیط زندگی، نسبت مستقیم خواهد داشت. فروش تراکم غیرقانونی، با افزایش ظرفیت جمعیت‌پذیری منطقه مترادف است و این به معنای افزایش عبور و مرور خودرو و وسایل نقلیه هم هست؛ به‌ویژه اگر توسعه حمل‌ونقل عمومی نیز به شکل مطلوب، عملی نشود و سیاستهای شهری، استفاده از خودروهای شخصی را تشویق کند. بررسیها نشان می‌دهد که درصد قابل توجهی از آلودگی هوای تهران، به حمل‌ونقل مربوط است.
بحث جریان باد و معضل آلودگی هوا که به آن اشاره کردید، در سال‌های اخیر، موضوع مورد اختلاف شهرداری تهران و شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران بوده است. خلاصه آنچه شورای‌عالی مطرح می‌کرد این بود که تراکم ساختمانهای بلند در غرب و شمال‌غرب، موجب افت محسوس جریان باد شده و به آلودگی، دامن زده است. اتفاقا سازمان هواشناسی هم چنین امری را تأیید می‌کرد و کارشناسان می‌گفتند در ایستگاه‌های هواشناسی، کل بادهای تهران را در 50سال اخیر بررسی کرده‌اند و این بررسیها نشان داده که برج‌های متراکم غرب و شمال غرب، در آلودگی هوا تأثیر داشته است. البته من گمان می‌کنم به پژوهش‌‌های دامنه‌دار جدی‌تری نیاز هست تا ببینیم دقیقا میزان این تأثیرات به چه ترتیب بوده است.
آیا شهروندان یک محله یا خیابان می‌توانند در اعتراض به صدور پروانه ساخت یک ساختمان که نسبت به جمعیت آن محله یا خیابان تراکم مازاد دارد، از دیوان عدالت اداری درخواست ابطال پروانه ساخت کنند؟
اگر پروانه بر اساس ضوابط و مقررات صادر شده باشد، قاعدتا قابل پیگیری نیست اما اگر پروانه صادره، برخلاف ضوابط و مقررات طرح جامع و تفصیلی و یا مصوبات کمیسیون ماده5 صادر شده باشد، میتوان آن را پیگیری کرد. نکته‌ای که در اینجا مطرح می‌شود، بحث حقوق مکتسب است. ظاهرا روال کلی به این شکل است که پروانه صادرشده، به هر شکل و روالی ـ ولو خارج از ضوابط و مقررات هم که صادر شده باشد ـ با استدلال حقوق مکتسب، قابل ابطال نیست؛ هرچند بسیاری از حقوق‌دانان و همچنین کارشناسان حوزه شهرسازی معتقدند که اگر مرجع صدور پروانه، خارج از حدود صلاحیت خود اقدام به صدور پروانه کرده باشد، عملا حقوق مکتسب بلاوجه است و به‌عبارتی، حق مکتسب برای افراد در صورتی ایجاد می‌شود که بر اساس تصمیم قانونی یک مقام اداری در حیطه صلاحیتش برای فرد، امتیاز یا حقی ایجاد شود. یک مثال، بحث جنجالی ویلای نمازی در خیابان دزاشیب بود که با وجود ثبت اثر در فهرست آثار ملی، به واسطه صدور پروانه، پیگیری‌ها در دیوان برای ابطال پروانه، نمی‌توانست نتیجه بدهد.
فروش تراکم مازاد، جرم کیفری محسوب می‌شود؟ با توجه به اینکه برخی حقوق‌دانان این موضوع را مصداق جرم ارتشا می‌دانند، میتوان برای آن در قانون مجازات اسلامی جرم‌انگاری کرد؟
در بحث فروش غیرقانونی تراکم، اگر ثابت شود در مقابل گرفتن پول بوده، مصداق جرم ارتشاست. کما اینکه بعضی از حقوق‌دانان همچون دکتر سیدمحمود کاشانی، اعتقاد دارند تخلف از مقررات شهرسازی و فروش تراکم از سوی شهردار در برابر دریافت وجوه غیرقانونی مصداق جرم ارتشاست، ضمن آنکه دارای ارکان تشکیل‌دهنده جرم تخریب، به موجب ماده٦٧٧ قانون مجازات اسلامی نیز هست. لذا از آنجا که تصمیمات و اقدامات شهرداری به‌عنوان متصدی امر عمومی قابل پیگرد در دیوان عدالت اداری است هریک از مالکان می‌توانند ابطال چنین پروانه‌‌هایی را از این مرجع درخواست کنند. اما از سوی دیگر عده‌ای حقوق‌دان معتقدند که اعطای تراکم مازاد خلاف مقررات تنها در زمانی مصداق جرم ارتشاست که در ازای دریافت وجهی انجام شده باشد؛ در غیر این صورت، مصداق ارتشا محسوب نمی‌شود. به طور کلی من فکر می‌کنم رعایت ضوابط طرح جامع و تفصیلی، احتیاج به ضمانت اجرای کیفری و مدنی دارد و هم‌اکنون اجرای این مقررات از ضمانت کافی برخوردار نیست.
جرم‌انگاری فروش تراکم مازاد را میتوان اقدام پیشگیرانه قلمداد کرد که در نتیجه آن شاهد بهبود وضعیت زندگی شهروندان در شهرهای بزرگ مثل تهران باشیم؟
اقدام پیشگیرانه اساسا اقدامی برای رفع علل خطاهای بالقوه است و اگر پیش از بروز خطا، تدابیر لازم برای جلوگیری از آن رخ دهد، اقدام پیشگیرانه انجام شده است؛ به همین اعتبار، یکی از مصادیق اقدام پیشگیرانه در راستای پیشگیری از فروش غیرقانونی تراکم، وضع قوانین کیفری‌است. در بحث فروش غیرقانونی تراکم نیز باید این اصل اولیه را مد نظر قرار داد که اولا هیچ عملی جرم نیست مگر آنکه قبلا از طرف مقنن به این صفت شناخته شده باشد و ثانیا هیچ مجازاتی ممکن نیست مورد حکم قرار گیرد مگر آنکه قبلا از طرف مقنن برای همان جرم، وضع شده باشد؛ بنابراین به نظر می‌رسد در اینجا به منظور جرم‌انگاری، نیاز به احکام صریح قانونی داریم.
یکی از حقوق شهروندان در حقوق شهرنشینی، اطلاع از نحوه مدیریت شهر است. میزان فروش تراکم و نحوه هزینه آن در قوانین ما به‌عنوان یک حق برای شهروندان به رسمیت شناخته شده است؟
در منشور حقوق شهروندی آمده است که شهروندان حق دارند از فرایند وضع، تغییر و اجرای سیاست‌‌ها، قوانین و مقررات اقتصادی، اطلاع داشته باشند و نظرات خود را به اطلاع مرجع تصویب‌کننده برسانند و پس از اتخاذ تصمیم و برای رعایت اصل شفافیت، شهروندان حق دارند با اطلاع‌رسانی عمومی از تصمیمات، آگاهی یابند. نادیده‌گرفتن این حق اساسا پذیرفته نیست. در برخی قوانین و مقررات نیز به این امر توجه شده که چند مورد آن را مثال می‌زنم. به استناد مفاد ماده۷۹ قانون شهرداری‌ها و همچنین بند۵ ماده۸ وظایف خزانه‌دار شورا مندرج در آیین‌نامه اجرایی تشکیلات انتخابات داخلی و امور مالی شوراهای اسلامی شهرها، شهرداری باید نسبت به ارسال حساب درآمدها و هزینه ماهانه همراه با اظهارنظر برای بهره‌برداری و ارائه گزارش در صحن شورای اسلامی شهر، اقدام کند. شاید در گذشته نسبت به اجرای این دستورالعمل اهتمام جدی وجود نداشته است اما شورای شهر پنجم با این موضوع جدی برخورد کرده است. بحث دیگر، مسئله بودجه است که بالاخره در جلسات علنی شورا، به تفصیل مورد بحث و بررسی قرار گرفت و در رسانه‌ها منعکس شد. فایل بودجه97 هم برای نخستین بار با فرمت اکسل در سایت شهرداری قرار گرفت تا شهروندان بتوانند ببینند و اگر خواستند، تجزیه و تحلیل کنند.
در بحث فروش غیرقانونی تراکم اگر ثابت شود در مقابل گرفتن پول بوده، مصداق جرم ارتشاست. کمااینکه بعضی از حقوق‌دانان همچون دکتر سیدمحمود کاشانی، اعتقاد دارند تخلف از مقررات شهرسازی و فروش تراکم از سوی شهردار در برابر دریافت وجوه غیرقانونی مصداق جرم ارتشاست، ضمن آنکه دارای ارکان تشکیل‌دهنده جرم تخریب، به موجب ماده٦٧٧ قانون مجازات اسلامی نیز هست
در همینه زمینه :
