شورایاری؛ نهاد مدنی ضروری

احمد مسجدجامعی- عضو شورای اسلامی شهر تهران

در روزهای اخیر نامه‌ای از سوی دیوان عدالت اداری خطاب به وزیر کشور منتشر شد که درباره شورایاری‌ها بود. این نامه در راستای حکمی است که در سال گذشته با شکایت سازمان بازرسی کل کشور توسط دیوان عدالت اداری صادر شده‌بود. در تیرماه1399 دیوان عدالت اداری به ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر تهران درباره اساسنامه شورایاری‌ها، آیین‌نامه انتخابات و برخی دیگر از مصوبات مربوط به این نهاد محلی حکم داده بود. نامه‌ای که در هفتم تیرماه امسال صادر شد نیز بر حکم ابطال تأکید داشت.
این نامه تذکری درباره رعایت مفاد دادنامه مذکور بود که بر مسئولیت قانونی مقامات و رعایت آن حکم تاکید می‌کرد و 2نکته ویژه را دربرمی‌گرفت. نخست اینکه ایجاد نهاد شورایاری در هیچ‌یک از قوانین کشور پیش‌بینی نشده است، لذا مصوبات شورای اسلامی شهر تهران مبنی بر ایجاد نهاد شورایاری مغایر قانون و خارج از اختیارات شوراست و دیگر اینکه عدم رعایت حکم مقرر در دادنامه موجب مسئولیت قانونی مقامات و مجریان خواهد بود. درباره این نامه 2نکته گفتنی است اول اینکه رأی دیوان عدالت اداری مشمول این دوره از فعالیت شورایاران نیست. دوم اینکه با رایزنی از سوی اعضای شورای ششم و نمایندگان مجلس، موضوع تثبیت قانونی جایگاه شورایاری‌ها قابل وصول است. شورایاری در تجربه 20ساله خود دچار چالش‌هایی از این دست در زمینه انتخابات بود. این چالش‌ها نخستین‌بار در انتخابات سومین دوره شورایاری خود را نشان داد که مسئولیت برگزاری انتخابات با من بود. در مرداد1386 شکایتی از طرف دبیرخانه هیأت مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات وزارت کشور به دیوان عدالت اداری ارائه شد. با این حال این شکایت پس‌گرفته شد و انتخابات در 2روز غیرتعطیل در ماه رمضان برگزار شد. برگزاری انتخابات در شرایط دشوار ماه رمضان و روزهای غیرتعطیل در همه انتخابات‌ها بی‌سابقه بوده است. در عین حال استقبال شهروندان تا جایی بود که پیشنهاد چاپ مجدد تعرفه‌های انتخاباتی صادر شد و تعداد شرکت‌کنندگان به حدود نیم‌میلیون نفر از شهروندان تهرانی رسید. به‌هرحال این انتخابات به‌رغم همه موانع و عدم همکاری فرمانداری ، نیروی انتظامی و رسانه سراسری بسیار موفق انجام شد.
اوج‌گیری دوباره مسئله انتخابات در دوره چهارم و اعتراض فرمانداری به شورای اسلامی شهر تهران رخ ‌داد. دولت یازدهم در 2مرحله در این زمینه ورود داشته است. در مرحله اول در سال1393 با 2مصوبه به تسریع روند انتخابات و همکاری دولت با شورا پرداخته شد. در زمینه ضرورت همکاری دولت با این امر حتی آقای جهانگیری معاون اول رئیس‌جمهور اظهارنظر کرد و من با آنکه در آن دوره در ستاد شورایاری‌ها سمتی نداشتم برای بقای این نهاد مدنی شخصا این کار را پیگیری کردم و در جلسات صحن شورا گزارش‌هایی از این موضوع ارائه می‌کردم.
در سال1393 و پس از مصوبه دولت در آیین‌نامه انتخابات شورای شهر در زمینه شورایاری به برخی مواد قانونی استناد شد تا موضوع انتخابات از نظر قانونی روشن شود. این موارد عبارتند از:
الف: بندهای پنجم و هفتم ماده71 قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب1/3/75؛ ب: مصوبه تشکیل انجمن شورایاری‌های شهر تهران مصوب شورای اسلامی شهر تهران ابلاغی به شماره6953/160 به تاریخ9/8/78 و الحاقات و اصلاحات بعدی آن؛ ج:مصوبه هیأت دولت به شماره5153/136353 به‌تاریخ12/11/93؛ د: مصوبه هیأت مرکزی حل اختلاف به شماره93/1/6084 به‌تاریخ20/8/93؛ ه‍ : سایر مصوبات شورای اسلامی شهر تهران منطبق با موضوع شورایاری‌ها.
علاوه بر موارد فوق در سال98 دولت نیز در مصوبه دیگری امکان برگزاری انتخابات را فراهم کرد. با این حال نامه ریاست بازرسی کل کشور به قوای سه‌گانه و درخواست جلوگیری از انتخابات شورایاری‌ها نشان‌دهنده این نکته بود که ابهام در مسائل قانونی همچنان به‌قوت خود باقی است. یک‌سال پس از انتخابات سال98 رأی دیوان عدالت اداری در مرداد1399 براساس شکایت سازمان بازرسی صادر شد و اساسنامه انجمن شورایاری‌ها و برگزاری انتخابات آن و مصوبات شورای شهر و دولت درباره این انتخابات را غیرقانونی اعلام کرد. به‌نظر می‌رسد برای تحلیل بهتر این موضوع نیاز است تا نگاهی به ارتباط شورایاری با قوای سه‌گانه حاکمیت ملی داشته باشیم. نگاه کلی نشان دهنده همراهی نسبی دولت در زمینه پیشبرد کار شورایاری‌هاست اگرچه فرمانداری تذکراتی را در برخی مقاطع داده است و شکایت سال1386 نیز از طرف دبیرخانه مرکزی حل اختلاف وزارت کشور انجام شد. با این حال برآیند همکاری دولت با شورایاری‌ها درمجموع مثبت و همراه با نقش حمایتی بوده است. در طرف دیگر مجلس شورای اسلامی در این زمینه تاکنون ورود قانونی نداشته است این درحالی است که راه‌حل نهایی ارائه قانون شورایاری‌ها از طرف مجلس قابل انجام است. قوه قضاییه نیز به‌عنوان تذکردهنده ابهامات قانونی و همچنین در نقش داور در این زمینه حاضر شده است.
در ادامه برخی منابع در زمینه ارتباط شورایاری‌ با قوای سه‌گانه ارائه می‌شود.
دوره اول شورایاری‌ها: آقای خاتمی از حامیان شوراهای شهر و روستا بود و از این جهت حمایت ایشان از شورایاری‌ها طبیعی است و به‌درستی در بسیاری از گفت‌وگوها تحقق ظرفیت شورا را به این مسئله مرتبط دانسته‌اند. گفتمان مشارکت در این دوران برجسته شد و باتوجه به حضور گسترده اصلاح‌طلبان در شوراهای شهر به یکی از برنامه‌های اصلی تبدیل شد. اسناد خبری از حضور کارشناسان مرتبط دولت در جلسات و رایزنی‌های وزارت کشور  و شورا در زمینه نحوه برگزاری انتخابات  و نیز حضور معاون اجتماعی و شوراهای وزارت کشور در مراسم تنفیذ حکم برخی شورایاران گواهی می‌دهد.
دوره دوم و سوم شورایاری‌ها: شورای شهر دوره دوم از نامزدهای ائتلاف آبادگران ایران اسلامی و اکثریت قاطع اصولگرایان شکل گرفت. این شورا در اردیبهشت1382 آقای احمدی‌نژاد را به‌عنوان شهردار برگزید. ایشان 2سال بعد در مرداد1384 به‌عنوان رئیس‌جمهور آغاز به‌کار کرد. با این حال کمتر از یک‌سال بعد اختلافاتی بین شورای شهر و ریاست جمهوری ایجاد شد. موضوع این اختلافات ارائه لایحه اصلاح قانون شوراها و کاهش اختیارات آنها از سوی دولت به مجلس بود که موجب نگرانی نمایندگان شوراها و به‌گفته روزنامه اعتماد در آن زمان باعث تهدید نمایندگان شوراها در 20شهر به استعفا شد. اما مهم‌ترین و اثرگذارترین ارتباط دولت آقای احمدی‌نژاد با شورایاران در انتخابات دوره سوم بود. فرمانداری در این دوره از همکاری با شورای شهر اجتناب کرد و موضوع به طرح شکایت دبیرخانه مرکزی هیأت حل اختلاف و رسیدگی به شکایات وزارت کشور در دیوان عدالت اداری و سپس انصراف از این شکایت انجامید که در بخش قبل به آن اشاره کردم. من به‌عنوان ریاست ستاد هماهنگی و اجرایی در یادداشتی با نام کارشکنی علیه نهاد مدنی که در بهمن1393 در روزنامه شرق منتشر شد به عدم همکاری ریاست جمهوری وقت در برگزاری انتخابات اشاره کردم. در همین یادداشت آمده است که دولت وقت با ارائه لایحه‌ای به مجلس سعی در حذف بند 7 ماده71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور دارد. این بند یعنی اقدام درخصوص تشکیل انجمن‌ها جزو اختیارات شورای اسلامی محلی است. در این یادداشت آمده است که با ورود جدی شورایاران و گفت‌وگو با نمایندگان مجلس این ماجرا ناکام ماند. با این همه آقای کردان وزیر کشور دولت آقای احمدی‌نژاد بعد از برگزاری جلسه مفصلی که با حضور اینجانب و آقای چمران انجام شد درنهایت با انتخابات شورایاری‌ها موافقت کرد و این انتخابات برگزار شد.
دوره چهارم و پنجم انتخابات شورایاری‌ها نیز در زمان ریاست جمهوری آقای روحانی برگزار شد و هیأت دولت در تاریخ‌های 12/11/93 و 30/4/98 دو مصوبه در راستای همکاری دولت در برگزاری انتخابات شورایاری‌ها تصویب کرد. این مصوبات باعث شد که انتخابات شورایاری‌ها در دوره چهارم و پنجم برگزار شود. بر این اساس می‌توان این مصوبات را مؤثرترین همکاری دولت‌ها با شورایاری‌ها قلمداد کرد. با این حال فرمانداری در این دولت و در انتخابات دوره چهارم همچنان ایرادهای قانونی به انتخابات وارد می‌کرد و بحث پیرامون انتخابات ادامه داشت. در یادداشت کارشکنی علیه نهاد مدنی به این موارد اشاره شده است و همچنین بحث نظارت مجلس بر این انتخابات مطرح شده است. در همین یادداشت از نگاه همدلانه دولت در امر انتخابات شورایاری‌ها نیز گفته‌ام. به هر حال دولت آقای روحانی در هر دو دولت در زمینه برگزاری انتخابات همکاری داشت و این امر را تسهیل کرد.

رابطه شورایاری با مجلس و قوه قضاییه
مجلس تاکنون به‌صورت رسمی در حوزه شورایاری ورود نداشته است و جایی نوشته‌ام که نوعی رقابت پنهان بین نمایندگان مجلس و محلی وجود دارد که مانع دخالت جدی مجالس قانونگذاری به‌نفع مجالس محلی شده است. شاید ازاین‌رو است که در دوره اصلاحات که مجلس و مدیریت شهری همراستا بودند تدبیری برای حل این مشکل نکردند. البته مجلس هم دربرابر شوراهای محلی نایستاد. در دوره دوم شورایاری‌ها لایحه‌ای درمورد کاهش اختیارات شوراها از سوی دولت دهم به مجلس ارائه شد. همچنین برخی پیشنهادها و رایزنی‌ها در ادوار مختلف در زمینه نهاد شورایاری‌ها با مجلس انجام شد. با این حال و باوجود تلاش شوراهای محلی، مجلس تاکنون مصوبه‌ای در این زمینه نداشته است. در پاییز سال99 نیز شورایاران و شورای شهر در نامه‌ها و رایزنی‌هایی از طریق مجلس خواهان تغییرات و ارائه راهکارهایی از سوی مجلس شدند تا نهاد شورایاری‌ها بی‌هیچ دغدغه‌ای و با جدیت بیشتر به کار خود ادامه دهد. قوه قضاییه نیز در مقیاس کلان و در زمانی که شکایاتی در این زمینه مطرح شد به موضوع شورایاری ورود کرده است. شکایت اول در مرداد86 از طرف وزارت کشور به دیوان عدالت اداری انجام شد و پس از چندی چنان که پیشتر ذکر کردم شکایت خود را پس‌گرفت. شکایت دوم در تیرماه99 و از طرف سازمان بازرسی کل کشور مطرح شد و متعاقب آن جلساتی با حضور آقای محسن هاشمی و اینجانب و برخی از دیگر همکاران و دولتیان برگزار شد که هرچند به برگزاری انتخابات شورایاری‌ها انجامید اما آن سازمان شکایت خود را پس ‌نگرفت. سازمان بازرسی کل کشور که زیرمجموعه‌ای از قوه قضاییه است از سال93 و انتخابات دوره چهارم اشکالات قانونی به این نهاد وارد کرده و در سال98 نیز ریاست این سازمان در نامه‌ای به سران 3قوه درخواست کرد تا جلوی برگزاری انتخابات گرفته شود. پس از این مراحل سازمان بازرسی کل کشور شکایتی را در زمینه اساسنامه و انتخابات شورایاری‌ها ثبت کرد و با حکم دیوان عدالت اداری اساسنامه و مقررات مربوط به این نهاد را باطل کرد. به‌نظر می‌رسد در شرایط فعلی و با حضور دولت و شورای شهر جدید و همسویی سیاسی شورای شهر، دولت و مجلس فرصت مناسبی مهیا شده تا این 3نهاد بتوانند در اتحاد با یکدیگر مشکل قانونی شورایاری‌ها و ابهامات موجود را حل کنند و راهکار جدیدی برای ادامه حضور و فعالیت این نهاد مدنی ارائه دهند.