گزارش
پیوستن حاشیه‌ها و سکونتگاه‌های غیررسمی به تهران، هزینه‌های پایتخت را بدون کسب عوارض از آنها افزایش داده است
فشار حاشیه‌ها بر متن شهر
محمد سرابی_خبرنگار
حاشیه‌نشین‌ها امیدوار به شهرنشینی هستند. امیدوار به اینکه خانه‌های آنها زمانی «سنددار» شود و هم قیمتش بیشتر شود و هم بتوان آن را مانند دیگر خانه‌ها محسوب کرد. واسطه‌ها که زمین‌های قولنامه‌ای را به آنها می‌فروشند، وعده می‌دهند که بالاخره بعد از چندسال دولت و شهرداری برای این زمین‌ها هم سند صادر خواهد کرد. اما پیوستن حاشیه‌ها به شهرهای بزرگی مثل تهران، خود داستان‌ها و البته مشکلات فراوانی را در پی دارد. جمعیتی که به شهر تحمیل می‌شود از یک‌طرف و دشواری‌های تامین سرانه‌های خدماتی و نیازهای گوناگون بهداشتی و درمانی، آموزشی و... از طرف دیگر، شاید باعث شود حاشیه‌نشین‌ها برای مدتی روزگار بهتری را سپری کنند اما به مرور، آنها نیز شهرنشین شده و کمبودها شامل همه می‌شود. از چند دهه پیش از انقلاب، سکونتگاه‌های غیر رسمی اطراف پایتخت ساخته شدند و امواج مهاجرت، آنها را بزرگ‌تر کرد. در سال1356 حلبی‌آباد‌های اطراف تهران توجه همه را به خود جلب کرده بود. تحقیقاتی از سوی دولت، شهرداری و دیگر نهادها در این زمینه انجام شد اما پیش از اینکه راهی برای رفع این مشکل پیدا شود، انقلاب اسلامی رخ داد.
مهاجرت به تهران در سراسر سال‌های دهه60 ادامه داشت. بعد از گذشت چندسال حاشیه‌های شهر آنقدر رشد کرد که طرح‌های توسعه شهری قابل اجرا نبودند. اراضی کشاورزی و بایر جنوب و غرب تهران به‌صورت قانونی یا غیرقانونی تصاحب شد و برای بعضی از این زمین‌ها دستور صدور سند رسمی داده شد. همین اتفاق باعث شد حاشیه‌نشینان امیدوار شوند که روزی برای این زمین‌های قولنامه‌ای، سند دریافت می‌کنند. کمتر از یک‌دهه بعد و در اوایل سال‌های 70 بعضی از سکونتگاه‌های غیر رسمی تخریب شدند که واکنش‌هایی در تهران و مشهد به همراه داشت. در دو دهه بعد، شهرداری و دیگر نهادها برای ساماندهی «اقامتگاه‌های غیررسمی» اقداماتی را انجام دادند اما چیزی که زندگی در سکونتگاه‌های غیر رسمی را تداوم می‌دهد این شایعه است که «بالاخره روزی به این زمین‌ها سند می‌دهند».
نقشه‌ها بزرگ نشده‌اند
می‌توان کسانی را پیدا کرد که ادعا می‌کنند توانسته‌اند قولنامه زمین خود را تبدیل به سند کنند. شاید این کار در محدوده شهر ممکن باشد اما در حریم قابل انجام نیست.
علی نوذرپور، مشاور شهردار تهران در این‌باره مــی‌گــویـد: «محدوده و حریم تهران همان چیزی است که در سال1345 در طرح جامع تهران تعیین شده است. در آن زمان یک محدوده 5ساله و یک محدوده 25ساله مشخص شده بود. در سال1349 این نقشه‌ها ابلاغ شدند. محدوده طرح جامع بعدی که در سال70 تعیین شد نیز در همان محدوده قبلی قرار می‌گیرد. در طرح جامع سال1386 هم محدوده همان است ولی حریم تغییر کرده که البته تأثیری در ساخت خانه‌ها نمی‌گذارد، زیرا در حریم حق ساخت‌وساز ایجاد نمی‌شود.»
او می‌افزاید: «در طرح جامع اول، شهرداری به محدوده 5ساله خدمات ارائه می‌داد و محدوده 25ساله هم به‌تدریج به محدوده شهر اضافه شد و در ابتدا شهرداری اجازه ارائه خدمات در چنین محل‌هایی را نداشت. می‌توان به این شکل هم گفت که در اطراف شهر به‌ترتیب یک محدوده خدماتی، یک محدوده قانونی و یک محدوده استحفاظی وجود داشت. بعد از سال70 دیگر این تقسیمات وجود نداشت و به شکل کلی به‌عنوان محدوده شهر از آن نام برده می‌شد. قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و روستا در سال84 اصلاح شد.»
اختلاف بر سر وسعت حریم
این پژوهشگر شهری تأکید می‌کند: «محدوده‌ای که از سال45 تا 70 وجود داشت بزرگ‌تر نشده ولی حریم گسترش پیدا کرده و اکنون درباره آن اختلاف نظر ایجاد شده است؛ به شکلی که یک حریم 5800-5700 کیلومترمربعی و یک حریم 1300-1200 کیلومترمربعی وجود دارد. دولت و وزارت کشور حریم 5هزارمتری را قبول ندارند. در طرح جامع تهران نیز این حریم 5800کیلومترمربعی را به این دلیل تأیید کردند که یا محدوده تقسیمات کشوری شهرستان تغییر کند و با حریم جدید منطبق شود یا قانون الحاق یک بند و تبصره به ماده99 قانون شهرداری اصلاح شود که هیچ‌کدام اتفاق نیفتاد و اکنون محل اختلاف شهرداری و وزارتخانه‌هاست.»
نوذرپور با اشاره به اینکه توسعه شهری باید بر زیربنای طرح‌های اساسی تعریف شود، می‌گوید: «زمانی در دولت آقای هاشمی، طرح جامع سرزمین را در قانون داشتیم که باید اجرا می‌شد اما تبدیل به دو طرح شد. یکی آمایش سرزمین نام گرفت که سازمان برنامه و بودجه باید آن را تهیه می‌کرد و یکی طرح کالبدی ملی که وزارت مسکن مسئول آن بود. سازمان برنامه این کار را انجام نداد ولی وزارت مسکن طرح کالبدی را تهیه کرد. هنوز هم طرح آمایش کشور نداریم و جمعیت متناسب با توانمندی‌ها و ظرفیت‌های سرزمین توزیع نشده است.»
روستا‌های نزدیک به شهر
بزرگ‌ترشدن حریم یا تناقض در مساحت آن، نباید تغییری در صدور اسناد رسمی ایجاد کند. اگر نقشه محدوده شهر تفاوتی با نقشه سال1345 ندارد، پس چگونه این‌همه ساخت‌وساز در اطراف شهرها روی داده و جمعیت آن را چندین‌برابر کرده است؟ اگر این املاک فقط سند قولنامه‌ای و دستی دارند، چرا تا این اندازه رونق پیدا کرده‌اند؟ برخی ساخت‌وساز‌ها به شکل غیرقانونی یا نیمه‌قانونی و با استفاده از فساد اداری انجام می‌شود اما حجم اصلی خانه‌های حاشیه شهر به یک دلیل دیگر رشد کرده‌اند.
در کلانشهر‌هایی مانند تهران، مشهد، اهواز و دیگر مراکز استان‌ها، شهر آنقدر بزرگ شده که به روستا‌های اطراف رسیده و جایی که اکنون حاشیه شهر محسوب می‌شود، در نقشه‌های استان یک روستای جداگانه با قوانین متفاوت از شهر است. البته روستا‌ها هم تابع قوانین خاص خود هستند و دهیاری‌ها بر هرگونه ساخت‌وساز در داخل محدوده کنترل و نظارت می‌کنند. این روستا‌ها حتی اگر در حریم شهر قرار داشته باشند هم مطابق «طرح هادی» روستایی دارای محدوده مستقل هستند و شهرداری شهر مجاور، حق دخالت در ساخت‌وساز و سایر امور روستا را ندارد. درآمد ناشی از این ساخت‌وساز هم به حساب دهیاری روستا واریز می‌شود.
این روستا‌ها با افزایش جمعیت به‌صورت شهر مستقل درنمی‌آیند و حداکثر می‌توانند یک محدوده منفصل از شهر مجاور باشند. (تبصره 1، 2 و 4 از ماده3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب سال1384 مجلس) البته که برخی از روستا‌ها و شهرهای اقماری اطراف تهران نیز طی سال‌های اخیر آنقدر رشد کرده‌اند که به شهر چسبیده‌اند؛ شهرهایی که از امکانات شهری استفاده می‌کنند اما عوارض‌شان به خزانه پایتخت راهی ندارد.
به هر ترتیب بسیاری از مناطق مسکونی حاشیه تهران، در واقع روستا‌های مجاور شهر محسوب می‌شوند. طبق طرح‌های هادی، بلندمرتبه‌سازی و تغییر کاربری باغ یا زمین کشاورزی به مسکونی در این روستا‌ها ممنوع است اما در عمل این کار سودآور انجام می‌شود. ظاهر این روستا‌ها و ساختمان‌‌‌های چندطبقه آنها به بافت شهری شبیه است. ساختمان‌ها نوساز و با مصالح جدید است، اما اسناد همه به نام محدوده‌های روستایی یا شهرهای تازه مستقل‌شده هستند.
در 50سال اخیر در اطراف مناطق کلانشهر‌ها چند روش برای ساخت خانه‌های مسکونی به‌کار گرفته شد تا انبوه مهاجران را در خود جای دهد. یک‌روش، ساخت‌وسازهای کاملا غیرقانونی روی زمین‌هایی که فاقد سند هستند یا سند دستی و قولنامه‌ای دارند، است. مدیریت شهری در شهرهای مختلف و نهاد‌های قضایی به‌دلیل عواقب اجتماعی از تخریب این خانه‌ها خودداری می‌کنند. دوم، ساخت‌وساز در سال‌های 60 و استفاده از تغییر قوانین و روال کاری در یک دوره زمانی خاص بود که بخش‌های زیادی از این طریق بدون رعایت اسناد و قوانین بالادستی به محدوده شهر افزود. روش سوم که بیش از همه مورد استفاده قرار گرفته، ساخت‌وساز در حریم روستا‌هایی که به شهر نزدیک هستند یا شهرهای کوچکی که از کلانشهر‌ها مستقل شده‌اند، است. این مناطق مسکونی با بزرگراه‌ها، خطوط اتوبوس و تاکسی و اخیرا مترو به شهر متصل هستند و گاهی کاملا به آن پیوسته‌اند. سودجویان که مشغول کسب درآمد از بازار مسکن هستند این شهرهای نوظهور و روستا‌های روبه‌رشد را به‌خوبی می‌شناسند؛ چراکه در اینجا می‌توان به خریداران وعده داد که صاحب خانه‌ای با سند تک‌برگ خواهند شد.
سودجویان در شهرهای نوظهور حریم تهران به خریداران وعده دروغ خرید خانه با دریافت سند تک‌برگ در آینده می‌دهند
محدوده یا حریم
به استناد آخرین قانون مربوط به ساخت‌وساز شهر به نام «قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها» در سال1384 شهر تنها «محدوده» و «حریم» دارد و همه اصطلاحات رسمی و غیررسمی دیگر باطل محسوب می‌شود. در محدوده شهر به استناد سند مالکیت می‌توان ساخت‌وساز انجام داد و در حریم هم ساخت‌وساز ممنوع است، به‌جز استثنا‌هایی که در قانون و نقشه‌های توسعه ذکر می‌شود. در عمل هم در محدوده و هم در حریم شهرها تعداد زیادی خانه ساخته می‌شوند که دارای سند نیستند. بعضی از آنها که در سال‌های دهه 60 ساخته شده بودند «کلنگی» شده‌اند و حالا در مرحله تخریب و نوسازی قرار دارند. برای ساخت‌وساز در محدوده شهر، مالک باید سند مالکیت داشته باشد تا بتواند تقاضای پروانه ساخت کند. طبق قانون اگر کسی در اراضی غیرمسکونی محدوده حریم شهر اقدام به ساخت خانه کند تخلف کرده و اگر ساختمانی با این عنوان ساخته شود هم کمیسیون ماده100 رأی به تخریب آن خواهد داد. در حریم شهر ساخت‌وساز کلا ممنوع است. گاهی واحد‌های صنعتی مجوز خاصی برای خود می‌گیرند و یک مورد دیگر هم شهرک‌ها هستند که از سال‌های قبل برای ایجاد واحد‌های مسکونی متمرکز در حریم مجوز دارند. به جز این موارد استثنا، بخش بزرگی از متصرفان حاشیه شهر در اطراف مناطق 15، 18، 19 و 20 تهران که ظاهرا کاملا شبیه شهر هستند، نه‌تنها سند ندارند، بلکه رأی ماده100 برای تخریب هم دریافت کرده‌اند. به لحاظ تبعات اجتماعی که برخورد با سکونتگاه‌ها ایجاد می‌کند سیستم قضایی یا مدیریت شهری در شهرهای مختلف مایل به اجرای این رأی و تخریب خانه‌ها نیستند. این محله‌ها از خدمات شهری مانند رفت و روب و حمل زباله بهره‌می‌برند اما عوارض شهری پرداخت نمی‌کنند. انشعاب‌های گاز و برق و آب هم در آنها اغلب نامنظم است.
مکث
سفر شهروندان اقماری به مرکز تهران، بدون پرداخت عوارض
طبق پژوهش‌هایی که مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران انجام داده و به‌دست شورای شهر رسانده است، اغلب شهروندان شهرهای اقماری تهران، روزها به مناطق مرکزی شهر می‌آیند. در این بین، بی‌تردید به شهر عوارض تحمیل می‌شود که بیشتر به‌خاطر ترددهاست. حال مدیریت شهری، برای نگهداشت شهر و جبران عوارض تحمیلی باید هزینه‌ای را پرداخت کند، اما عوارض پرداختی شهروندان اقماری، به خزانه شهرداری تهران راه پیدا نمی‌کند. براساس این پژوهش، منطقه 6تهران سهم زیادتری نسبت به دیگر مناطق در جذب مهاجران روزانه دارد. آمارهای زیر بخشی از این پژوهش است.
56درصد جمعیت حوالی میدان ولیعصر در روزها غیربومی هستند.
بیشترین مهاجران به تهران در منطقه ۶ به فعالیت می‌پردازند.
سهم جمعیت غیربومی در منطقه 6حدود 44درصد است.
سهم جمعیت غیربومی در منطقه13حدود 31درصد است.
از سال ۹۰ تا ۹۵ سالانه ۱۰۰هزار نفر به شهر تهران مهاجرت کرده‌اند.
مهاجرت به شهرک‌های کوچک اقماری بیشتر از تهران رخ داده که به‌دلیل قیمت مسکن بوده است.
۸۰ درصد مهاجران به تهران از سایر استان‌ها هستند.
11درصد مهاجران به تهران از درون استان‌ها هستند.
9درصد مهاجران به تهران از خارج کشور هستند.
کانون‌های جذب مهاجر محدود شوند
مجید فراهانی، عضو شورای شهر تهران
مسائل جدیدی در تهران در حال رخ دادن است که رشد شتابان جمعیتی، یکی از آن موارد به شمار می‌رود و جمعیت پایتخت در طول یک قرن ۴۳ برابر شده است؛ این درصورتی است که جمعیت کشور تنها ۸برابر رشد کرده و این تغییر بزرگ بوده است. سهم این جمعیت و تحلیل آن و اتفاقاتی که در تهران رخ داده، مهم است. رشد جمعیت شهرهای پیرامونی شهر تهران نیز یکی از تبعات این افزایش جمعیت است. به واسطه گران بودن قیمت مسکن در تهران، جمعیت به شهرهای پیرامونی رفته و اگر برای این مشکل فکری نشود با چند چالش مواجه می‌شویم؛ یکی از این چالش‌ها ایجاد شهرهای پیرامونی است. با ادامه این روند، شهرهای پیرامونی اطراف تهران بزرگ و بزرگ‌تر می‌شوند و با پدیده حاشیه‌نشینی و شهرهای اقماری روبه‌رو هستیم. بر همین اساس هر روز شاهد رفت‌وآمد جمعیت از اطراف تهران به تهران و برعکس هستیم؛ به‌طوری‌که در طول روز جمعیت تهران بیش از ۹میلیون می‌شود و به ۱۲ تا ۱۵میلیون نفر می‌رسد. راهکارهای مختلفی برای محدودسازی جذب جمعیت و رشد حاشیه‌نشینی وجود دارد. به‌طور نمونه تهران به اندازه کافی دانشگاه دارد و صدور مجوز دانشگاه‌های بیشتر که خود جاذب مهاجر است، باید با محدودیت‌های بیشتری روبه‌رو باشد. به جای اینکه به فکر انتقال شهر تهران باشیم باید به تمرکززدایی سیاسی و اقتصادی از شهر تهران بیندیشیم و به جای ایجاد شهرهای جدید بخشی از امکانات پایتخت را باید به شهرک‌های اطراف ببریم تا مهاجرت منفی را داشته باشیم. ساماندهی دستفروشان از دیگر سیاست‌هایی است که می‌تواند مانع افزایش جمعیت در تهران باشد؛ چراکه خیلی از آنان از شهرهای دیگر به تهران می‌آیند، اما می‌توان بازار روز ایجاد کنیم و جلوی گسترش دستفروشی را بگیریم. با چنین روش‌هایی می‌توان برای کانون‌های جذب مهاجران محدودیت ایجاد کرد.
در همینه زمینه :
