تفویض اختیار به شهرداری مناطق، شهرفروشی نیست

محمود مولایی- خبر‌نگار

لایحه «چارچوب اختیارات و وظایف کمیسیون‌های داخلی مناطق» بعد از تصویب در شورای شهر تهران بحث‌های بسیاری را مطرح کرد. چند روزی است این بحث‌ها رسانه‌ای شده و عده‌ای می‌گویند تنگناهای مالی مدیریت شهری را به آن داشته تا برای تامین منابع مالی خود، شهرفروشی را آغاز کند. برخی حتی می‌گویند که اینکه مدیریت شهری تهران، دست شهرداران مناطق را در حوزه ساخت‌وساز باز گذاشته، از یک‌سو برخلاف وعده‌ها و شعارهای‌شان است و از سوی دیگر مصوبه جدید شورا یعنی حرکت در همان مسیر مدیریت شهری قبلی و شهرفروشی برای کسب درآمد.
در این میان نکته اصلی ماجرا به پیچیده بودن قوانین و تصمیمات مربوط به حوزه شهرسازی برمی‌گردد. به‌عبارتی نه می‌توان نشانه اتهام شهرفروشی را تمام و کمال به سوی مدیریت شهری گرفت و نه می‌توان همه انتقادها را نادرست قلمداد کرد. حال سؤال اینجاست که با تصویب چارچوب اختیارات و وظایف کمیسیون‌های داخلی مناطق چه اتفاقی قرار است بیفتد که برخی اظهار ناراحتی می‌کنند؟ آیا اختیار به شهرداران مناطق 22گانه یعنی بی‌توجهی به گلوگاه فساد شهرسازی؟ پاسخ دادن به این سؤال‌ها کمی سخت به‌نظر می‌رسد اما همین ابتدا باید گفت که اولا قوانین بازدارنده برای جلوگیری از تخلف در مناطق وجود دارد، ثانیا نمی‌توان قطع به یقین گفت که مصوبه اخیر شورا یعنی شهرفروشی و دست آخر هم اینکه باید پذیرفت بخش زیادی از منابع مالی شهرداری‌های ایران به‌ویژه تهران ناپایدار بوده و از حوزه شهرسازی، فروش تراکم و دریافت عوارض ساخت‌وساز تامین می‌شود.

خلأ در ماده100
برخی انتقادها نسبت به مصوبه اخیر شورای شهر تهران عضو کمیسیون شهرسازی و معماری را بر آن داشت تا در قالب توییتی پاسخ برخی ابهامات را بدهد. علی اعطا نوشت؛ «اینکه بعد از صدور پروانه، تخلف صورت می‌گیرد، در قانون آمده که درصورت تقاضای شهرداری متخلف باید جریمه دهد یا تخریب اتفاق بیفتد.» او در ادامه تأکید کرد که نام این «شهرفروشی» نیست. البته برخی منتقدان بر این باور هستند که اختیاری به شهرداری مناطق داده شده تا قبل از اینکه تخلفات ساختمانی در کمیسیون ماده100 بررسی شود، در شهرداری‌های مناطق تصمیم‌گیری‌های لازم صورت بگیرد. عبدالرضا گلپایگانی، معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران درباره این موضوع می‌گوید: «رویکرد شهرداری تهران در ۲سال گذشته نشان داد که شهرداری تهران به‌دنبال اخذ پول در مقابل تخلفات ساختمانی نیست و باید بگویم مدیریت شهری در شهرداری و شورا برای تخلفات ساختمانی چارچوب ایجاد کرد. در قانون ماده۱۰۰ چند نکته کلیدی وجود دارد که شهرداری تهران را در مقام ناظر در ساخت‌وساز متوجه قرار داده است.» 
صحبت‌های گلپایگانی در حالی مطرح شده که این موضوع جدیدی نیست و 31سال قبل کمیسیون‌های داخلی مناطق برای رسیدگی به تخلفات جزئی پیش‌بینی شده بود، اما مصوبه جدید شورای شهر تهران در راستای «شفاف‌سازی» در ساخت‌وسازهاست. گلپایگانی معتقد است هیچ بنایی بدون پروانه ساخته نمی‌شود و اگر مجوزی اخذ شود و در زمان اعتبار پروانه عملیات ساختمانی آغاز نشود مالک باید مجدد پروانه ساختمانی اخذ کند. او تأکید می‌کند: «ما برای جلوگیری از رانت، دیوار و در ایجاد کردیم و برای آن دروازه‌بان قرار دادیم؛ به‌عنوان مثال اگر فردی بخواهد آسانسور را تا پشت بام ببرد لازم نیست موضوع به ماده۱۰۰ ارجاع داده شود.»‌ محمد سالاری، رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران اما معتقد است: «اشکال این است که در قانون ماده100 شهرداری‌ها خلأ وجود دارد و اینکه به شهرداری‌ها اجازه داده شده درصورت تشخیص به قلع بنا اقدام کرده و  پرونده را به آنجا ارسال کنند. به تعبیری می‌توانند تشخیص دهند که نیازی به ارسال پرونده به کمیسیون ماده100 نیست و خودشان در مناطق شهرداری تصمیم بگیرند. در اصل کمیسیون‌های داخلی به‌نحوی در همین چارچوب ایجاد شده و به موجب یکسری ابلاغیه‌ها، بخشنامه‌های فرادست و استعلام‌هایی که از قوه قضاییه انجام می‌شود یا وزرای وقت ابلاغ کردند و امثال اینها.»‌ 

شفاف‌سازی و جلوگیری از فساد
بیشتر از 50درصد از بودجه شهرداری تهران از عوارض صدور پروانه اخذ می‌شود و به گفته علی اعطا، این به‌معنای شهرفروشی نیست، بلکه به‌معنای تراکم در طرح تفصیلی است. محمد سالاری نیز درباره فلسفه تصویب لایحه «چارچوب اختیارات و وظایف کمیسیون‌های داخلی مناطق» در شورای شهر می‌گوید: «فلسفه ورود شورای شهر تهران در دوره پنجم با محوریت کمیسیون معماری و شهرسازی این بوده که فرایند تصمیم‌گیری از کمیسیون تصمیم‌گیری برای بررسی پرونده‌ها، تعیین عوارض و اساسا تعیین تکلیف یک فرایند غیرشفاف، غیرسیستمی، ناعادلانه و با زمینه رانت فساد بوده است. چراکه قانونگذار هیچ وقت نیامده بود برای این کمیسیون‌های داخلی یک شرح وظایف و چارچوب اختیاراتی را به‌طور مشخص تدوین و ابلاغ کند. بررسی‌های ما نشان داد که آنجا شاهد تصمیم‌گیری‌های مبتنی بر رانت، فساد، بی‌عدالتی و غیرشفاف هستیم. لذا ما در فرایندی که برای جلوگیری از شهرفروشی، توجه به حقوق عامه و حقوق عمومی شهر به‌عنوان یکی از اولویت‌های جدی شورای پنجم و کمیسیون معماری و شهرسازی آغاز کردیم، بعد از اینکه تغییر رویکرد کمیسیون ماده5 را در تعامل با شهردار تهران و اعضای این کمیسیون رقم زدیم، آمدیم سراغ شوراهای معماری مناطق. این شورا نیز با کمیسیون‌های داخلی متفاوت است و تصمیم‌گیری شورای معماری قبل از صدور پروانه است. یعنی تصمیم آنها در پروانه لحاظ می‌شود. ما آیین‌نامه و چارچوب اختیارات شورای معماری مناطق را نوشتیم و ملزم به رعایت طرح تفصیلی کردیم.» او در ادامه توضیح می‌دهد: «آن موقع که چنین تصمیمی گرفتیم، ارزیابی و آسیب‌شناسی ما نشان می‌داد که وقتی ما گلوگاه فساد و رانت، اعمال سلایق و... را از طرح تفصیلی می‌بندیم، ممکن است تخلفات ساختمانی به بعد از صدور پروانه موکول شود. یعنی پروانه را بگیرند و بعد طبقه اضافه کنند، نورگیر را بپوشانند، حیاط را بسازند، سطح اشغال را اضافه کنند، تغییر کاربری دهند. در همان مصوبه تعیین چارچوب اختیارات شوراهای معماری که معطوف به حوزه صدور پروانه بود، شهرداری را به موجب بندی ملزم کردیم باید چارچوب وظایف اختیارات کمیسیون داخلی (مربوط به حوزه تصمیم‌گیری در فرایند بعد از صدور پروانه و حوزه ساخت وساز) برای ما ارسال کند.»‌

غرض‌ورزی برخی رسانه‌ها
به گفته رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری، برخی رسانه‌ها انتقادهای درستی را مطرح کرده‌اند، درحالی‌که برخی رسانه‌ها رویکرد مناسبی نداشته‌اند. سالاری می‌گوید: «بنده در نطق پیش از دستور جلسه یکشنبه گذشته شورای شهر با آمار و ارقام عرض کردم که در طول سال‌های گذشته ما شاهد تصمیم‌گیری‌هایی برای پرونده‌هایی با متراژ چندین‌هزار مترمربع یا حتی چندده‌هزار مترمربع در کمیسیون داخلی بودیم؛ در صورتی که ما در این مصوبه کل حوزه اختیارات کمیسیون‌های داخلی را حداکثر به 500مترمربع کاهش دادیم؛ آن‌هم زمانی که ملکی 10هزار مترمربع بنا داشته باشد که بتواند 500متر بسازد. در اصل ما گفتیم که 5درصد مساحت کل بنا. برای مثال اگر 5هزار مترمربع باشد، 250مترمربع اجاز ساخت دارد؛ اگر هزار مترمربع باشد، می‌شود 50متر. لذا ما به‌شدت حوزه اختیارات کمیسیون داخلی را کاهش دادیم و بقیه موارد هم که در قالب این مصاحبه نمی‌گنجد، از همین جنس است. در واقع ما در همه موارد سعی کردیم آن رویکرد انتظام‌بخشی، جلوگیری از اعمال سلایق، حذف امضاهای طلایی، از بین بردن زمینه فساد و رانت ناشی از عدم‌شفافیت را در این لایحه به تصویب برسانیم.» 

10گام مدیریت شهری پنجم در مبارزه با شهرفروشی
1- اصلاح فرایند صدور پروانه و شفاف کردن آن از طریق برخط و سیستمی کردن همه مراحل آن
2- لغو مصوبه برج‌باغ‌ها
3- تغییر رویکرد کمیسیون ماده 5
4- تعیین حدود اختیارات و وظایف شوراهای معماری مناطق
5- پیگیری لایحه اصلاح ماده۱۰۰ قانون شهرداری‌ها
6- ارزیابی میزان تحقق طرح تفصیلی به‌ویژه از نظر تطابق پروانه‌های صادر شده و ابنیه ساخته شده با آنچه در طرح تفصیلی آمده
7- ورود به تخلفات ساختمانی بزرگ‌مقیاس
8- الزام شهرداری به ارائه لایحه کاهش تخلفات ساختمانی
9- الزام شهرداری به انتشار عمومی اطلاعات تمامی پرونده‌های حوزه شهرسازی و معماری
10- ایجاد نهاد مطالعات و پایش طرح‌های توسعه شهری

اهداف مصوبه کمیسیون داخلی مناطق
  تعیین سقف مجاز رسیدگی به تخلفات در کمیسیون
  تعیین مسئولیت‌ها در رسیدگی به تخلفات کمیسیون
  تدوین سازوکارهای نظارتی بر عملکرد کمیسیون
  استثنا شدن دریافت عوارض در بررسی برخی تخلفات
  تأکید بر رعایت مقررات ملی ساختمان و ضوابط ملاک عمل طرح تفصیلی در رسیدگی به تخلفات
  سیستمی شدن مراحل و فرایندهای بررسی تخلفات
  انتشار تصمیمات کمیسیون داخلی در سامانه شفافیت
  تعیین عوارض و جرایم رسیدگی به تخلفات کمیسیون
  احصا و محدود کردن اختیارات کمیسیون
  تخلف محسوب شدن عدم‌رعایت اختیارات کمیسیون

بالابردن هزینه تخلفات ساختمانی
علی اعطا- عضو کمیسیون شهرسازی و معماری

در روزهای گذشته مطالب متعددی پیرامون مصوبه شورای اسلامی شهر تهران با موضوع «چارچوب اختیارات و وظایف کمیسیون‌های داخلی مناطق» مطرح شده است. در این مطلب تلاش بر رفع برخی ابهامات و برداشت‌های غیردقیق در این خصوص است.
براساس ماده100 قانون شهرداری‌ها، شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی، ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری کند. موضوعیت یافتن پرونده‌ها در کمیسیون‌های ماده100 منوط به تقاضای شهرداری و ارسال پرونده به آن کمیسیون‌ها بوده است. با توجه به وجود «رانت قانونی» امکان سازش با مالک و عدم‌ارسال پرونده به کمیسیون‌ ماده100 وجود دارد. همچنین به‌دلیل تعدد پرونده‌های تخلف و طولانی‌شدن فرایند بررسی تخلفات در کمیسیون‌های ماده100، از سال67 ساختاری با عنوان کمیسیون‌های داخلی مناطق برای رسیدگی به تخلفات جزئی پیش‌بینی شده است. هدف اساسی از تدوین مصوبه اخیر، ایجاد وحدت رویه و شفافیت در رسیدگی به تخلفات جزئی و خطاهای اجرایی ساختمان‌های در دست احداث و یا پایان‌یافته‌ای است که مالک حاضر به پرداخت عوارض به‌ علاوه جریمه‌های مقرر در تبصره‌های ماده100 باشد. تشریح و تببین چند نکته می‌تواند به روشن‌شدن بیشتر موضوع کمک کند. نخست اینکه با وجود برخی انتقادها با عنوان «به رسمیت شناختن تخلف» و «شهرفروشی»، دوره پنجم شورای شهر تهران همواره و با تصویب مصوبات متعدد امکان صدور پروانه ساخت مغایر با طرح تفصیلی را به‌طور کامل مسدود کرده است. حال آنکه پاسخگویی به ساخت‌وساز برخلاف پروانه بر عهده مالک است و در صورت تقاضای شهرداری به پرداخت جریمه و یا تخریب منجر می‌شود. نکته دوم رویکرد شورای شهر در بالابردن هزینه تخلفات است. در متن این مصوبه آمده است تنها در صورتی که مالک رسیدگی و پرداخت عوارض قانونی به علاوه جرایم مقرر در تبصره‌های ماده100 قانون شهرداری‌ها را درخواست کند، امکان بررسی پرونده در کمیسیون‌های داخلی وجود خواهد داشت. علاوه بر این با مصوبه اخیر شورا در خصوص «چگونگی تعیین ارزش معاملاتی ساختمان‌ موضوع تبصره11 ماده100 قانون شهرداری‌ها»، میزان جریمه تخلفات به نسبت مصوبه قبلی در سال93، حدود 3برابر افزایش یافته است. به‌عنوان نکته سوم، همانطور که اشاره شد براساس دستورالعمل سال67 از سوی وزارت کشور به قائم‌مقامی از شورا، تشکیل کمیسیون‌های داخلی پیش‌بینی و بررسی مواردی که به کمیسیون‌های ماده100 ارسال نمی‌شد، در کمیسیون‌های داخلی مناطق انجام می‌گرفت. از آنجا که چارچوب اختیارات و سازوکار بررسی پرونده‌ها در این دستورالعمل و بخشنامه‌ها و مصوبات مرتبط بعدی به‌صورت کلی و غیردقیق بود، امکان ابراز سلیقه شخصی در تعیین مرجع رسیدگی به تخلفات و عدم‌وجود وحدت رویه در مناطق 22گانه وجود داشت  و نکته آخر اینکه، به‌دلیل پیش‌بینی سازوکار رسیدگی به موارد درخواستی به‌صورت کاملا سیستمی و به‌ویژه الزام ثبت تمامی صورتجلسات کمیسیون‌های داخلی مناطق، امکان پایش و نظارت بر موضوع فراهم شده است.