داخلی
شوراهای حل اختلاف برای چه به‌وجود آمده‌اند و چه نقشی در کاهش پرونده‌های قضایی در دادگاه‌ها دارند؟
ریش‌سفیدان عصر جدید
چند روز پیش بود که رئیس‌جمهوری قانون تمدید مهلت اجرای آزمایشی قانون شوراهای حل‌اختلاف را برای اجرا به وزارت دادگستری و قوه قضاییه ابلاغ کرد؛ قانونی که در سال 94به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و قرار بود تا 22بهمن امسال به‌صورت آزمایشی اجرا شود و حالا و با پایان یافتن این مهلت، اجرای آزمایشی آن با ابلاغ حسن روحانی به‌مدت یک سال دیگر تمدید شده است. اما این قانون چیست و شوراهای حل‌اختلاف چه وظیفه‌ای دارند و چه نقشی در حل‌اختلافات بین مردم ایفا می‌کنند؟ سیدعلی‌اصغر میرشجاعی، دکتری حقوق عمومی، محقق و مدرس دانشگاه و فعال حقوق شهروندی در گفت‌وگو با همشهری به این سؤالات پاسخ می‌دهد.
اساسا چه نیازی به تشکیل شورای حل‌اختلاف بود و این اقدام چه اهمیتی دارد؟
یکی از اقدامات نیک انسانی‌ای که حتی پیش از قانونگذاری مدون و در سال‌های دور در کشور صورت می‌گرفت، حل‌اختلاف از طریق بزرگان و ریش‌سفیدان بود. فلسفه وجودی تشکیل شوراهای حل‌اختلاف، استفاده از مشارکت‌های مردمی و اصلاح ذات البین توسط خود مردم است تا بسیاری از پرونده‌ها با کدخدامنشی و پا‌درمیانی افراد موجه جامعه به صلح و سازش منتهی و ریشه عداوت و نزاع کنده شده و در نتیجه از حجم پرونده‌های ورودی به دادگستری کاسته شود. شورای حل‌اختلاف نهادی است نوپا، که بر اساس ماده 189قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، از سال 1381تأسیس شده و به‌تدریج در سراسر کشور توسعه یافته است. این شورا، به برخی از دعاوی حقوقی و کیفری رسیدگی می‌کند و هدف از تأسیس شورای حل‌اختلاف آنگونه که در ماده مزبور اشاره شده، کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی، رفع اختلافات محلی و نیز حل و فصل اموری است که ماهیت قضایی ندارد و یا ماهیت قضایی آن از پیچیدگی کمتری برخوردار است. علاوه بر آن طراحان شوراهای حل‌اختلاف، صلح و سازش بین طرفین را هدف اصلی این شوراها می‌دانند.
درواقع با شکل‌گیری شوراهای حل‌اختلاف و رسیدگی به اختلافات و دعاوی کوچک، بخشی از بار دستگاه قضایی کشور کاهش یافت؛ چراکه مهم‌ترین وظیفه این نهاد، صلح و سازش و رسیدگی به اختلافات است که با این اقدام ویژه شاهد بهبود وضعیت و تا حدودی کاهش پرونده‌ها هستیم. همچنین نکته مهم و کلیدی در این راستا این است که این شورا منجر به گسترش و نهادینه شدن فرهنگ گذشت و صلح و سازش در جامعه می‌شود؛ چراکه این نهاد با هدف اینکه گذشت باید به یک فرهنگ عمومی تبدیل شود، گام برمی‌دارد.
قانونگذار هم در قانون جدید آیین دادرسی کیفری، برای اینکه بتواند رابطه بزهکار و بزه‌دیده را ترمیم کند، موضوع میانجیگری را مورد‌توجه قرار داده که درواقع اساسا باید ابتدا زمینه‌های آن را فراهم و فرهنگ صلح و سازش را در جامعه گسترش دهیم تا تبعات اجتماعی اختلافات در جامعه کم شود.
ساختار شورا و حدود صلاحیت آن چیست و مردم در چه مواردی می‌توانند به شوراهای حل‌اختلاف مراجعه کنند؟
یک موضوع کلی این است که اعضای اصلی شوراهای حل‌اختلاف از قضات دادگستری هستند و در بسیاری از موارد هم دیده شده که برای حل و فصل برخی پرونده‌ها از آرای قضایی استفاده می‌شود. حال سؤال اینجاست که آیا شوراهای حل‌اختلاف قرار است به دادگستری وابستگی داشته باشند؟ به‌طور کلی فلسفه تدوین و تشکیل مجموعه‌ای همانند شورای حل‌اختلاف بحث چسبندگی کامل به دادگستری یا ابداع و راه‌اندازی سیستم جدیدی به نام دادگستری نبوده و نیست. قطعا کارگزاران دستگاه قضایی هم چنین برنامه‌ای در ذهن‌شان نداشتند. به‌طور کلی هدف از تشکیل شوراهای حل‌اختلاف رسیدگی‌های قضایی نیست اما براساس آمار درصد بسیار کمی از مردم برای صلح و سازش به شوراهای حل‌اختلاف مراجعه می‌کنند. صلاحیت شورای حل‌اختلاف به‌طور کلی به 2 بخش اجباری و اختیاری تقسیم می‌شود؛ موارد صلاحیت اجباری شورای حل‌اختلاف که درخصوص آنها طرفین حتی با توافق نیز قادر به مراجعه به دادگاه‌ها نیستند و باید به شورا مراجعه کنند به شرح زیر است:
الف ـ دعاوی مالی راجع به اموال منقول تا میزان دویست‌میلیون (۲۰۰.۰۰۰.۰۰۰)ریال ، ب ـ تمامی دعاوی مربوط به تخلیه عین مستأجره به‌جز دعاوی مربوط به سرقفلی و حق کسب و پیشه، پ ـ دعاوی تعدیل اجاره‌بها به شرطی که در رابطه استیجاری اختلافی وجود نداشته باشد، ت ـ صدور گواهی حصر وراثت، تحریر ترکه، مهر و موم ترکه و رفع آن، ث ـ ادعای اعسار از پرداخت محکوم‌به درصورتی که شورا نسبت به اصل دعوی رسیدگی کرده باشد، ج ـ دعاوی خانواده راجع به جهیزیه، مهریه و نفقه تا میزان مقرر در بند (الف) درصورتی که مشمول ماده ۲۹ قانون حمایت خانواده مصوب ۱۳۹۱نباشد و دادگاه خانواده قبلا در ضمن آرای خود در مورد دعاوی و اختلافات خانوادگی، به این موارد رسیدگی نکرده باشد، چ ـ تأمین دلیل
ح- جرائم تعزیری که صرفا مستوجب مجازات جزای نقدی درجه هشت (تا یک میلیون تومان) باشد. همچنین موارد صلاحیت اختیاری شورای حل‌اختلاف به این معناست که طرفین می‌توانند درخصوص بعضی از موارد اختلاف به شورای حل‌اختلاف مراجعه کنند ولی در این خصوص الزام و اجباری وجود ندارد. مطابق قانون در مورد تمام امور مدنی و حقوقی، تمام جرائم قابل‌گذشت و جنبه‌خصوصی جرائم غیرقابل گذشت، طرفین اختلاف می‌توانند با توافق یکدیگر برای صلح و سازش به شورای حل‌اختلاف مراجعه کنند. لازم به ذکر است که همانگونه که از عنوان صلح و سازش پیداست، طرفین قصد دارند مسالمت‌آمیز اختلاف خود را حل کنند. این موارد از جمله موارد صلاحیت اختیاری شورای حل‌اختلاف است و منظور این است که در این موارد اگر هر دو طرف راضی باشند که به اختلاف آنها در شورای حل‌اختلاف رسیدگی شود، این شورا صلاحیت رسیدگی خواهد داشت. در غیراین‌صورت شورا به این دعوا رسیدگی نخواهد کرد.
نحوه رسیدگی و صدور رأی در این شوراها چگونه است ؟
برای طرح پرونده و ثبت آن در شوراهای حل‌اختلاف ابتدا باید به دفاتر خدمات الکترونیک قضایی و یا به شورای حل‌اختلافی که از نظر محلی صلاحیت رسیدگی به پرونده را دارد مراجعه کرد. شورای حل‌اختلافی که صالح به رسیدگی است در اکثر موارد شورای حل‌اختلاف محل اقامت خوانده (طرف شکواییه یا دادخواست) است.بعد از پیدا کردن شورای صالح و مراجعه به آن از دفتر شورا فرم دادخواست دریافت و در فرم مزبور، نام و نام‌خانوادگی، مشخصات و نشانی دو طرف اختلاف، موضوع خواسته و دلایلی که بابت آن دعوی مطرح شده باید ذکر شود.
بعد از اینکه دادخواست تحویل شد باید هزینه دادرسی پرداخت شود. هزینه دادرسی دعاوی کیفری و غیرمالی معادل هزینه دادرسی در محاکم دادگستری و در دعاوی مالی معادل 50 درصد آن است البته شورا در موارد صلح و سازش هزینه دادرسی دریافت نمی‌کند. در پایان برای رسیدگی زمان تعیین می‌شود و در واقع رسیدگی به موضوع آغاز می‌شود.
برای رسیدگی به موضوع باید اعضای شورا (3 نفر) حضور داشته باشند و دو طرف اختلاف یا وکلای آنها می‌توانند در جریان رسیدگی حضور پیدا کنند. پس از آن، نتیجه رسیدگی شورا به 2صورت بروز پیدا می‌کند، یا شورا گزارش اصلاحی صادر و یا اقدام به صدور رأی می‌کند.
گزارش اصلاحی در مواردی صادر می‌شود که دوطرف اختلاف توافق کنند اختلافشان را در شورای حل‌اختلاف مطرح کنند تا شورا بین آنها صلح و سازش برقرار کند. شورا به موضوعاتی اعم از مدنی، حقوقی، جرائم قابل گذشت و جنبه‌خصوصی جرائم غیرقابل‌گذشت، رسیدگی خواهد کرد و گزارش اصلاحی صادر می‌کند. گزارش اصلاحی قابل‌اعتراض نیست و قطعی محسوب می‌شود.
اما شورای حل‌اختلاف در تمام موارد رسیدگی الزامی که قبلا توضیح دادیم مبادرت به صدور رأی می‌کند. برخلاف گزارش اصلاحی که قطعی است و امکان اعتراض نسبت به آن وجود ندارد، به آرای صادر شده در شورای حل‌اختلاف می‌توان در مدت زمان مشخص شده در قانون، اعتراض کرد.
آرای صادره این شوراها از چه ضمانت اجرایی برخوردار است ؟
پس از صدور و ابلاغ رای، مطابق ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی، آرای قطعی در امور مدنی به درخواست ذی‌نفع و به دستور رئیس شورا با صدور اخطار اجرایی به اجرا گذاشته می‌شوند. چنانچه با ابلاغ اخطار دایره اجرایی، محکوم‌له ظرف ۱۰ روز حکم را اجرا نکند، پرونده جهت اقدام قانونی برای اجرا به واحد اجرای احکام دادگستری محل تحویل می‌شود. در امور کیفری نیز در صورتی که محکوم‌علیه مایل به پرداخت جزای نقدی باشد، آن را به حسابی که شورا تعیین خواهد کرد، به‌حساب دولت واریز و قبض سپرده آن را ضمیمه می‌کند و در صورت امتناع، پرونده جهت اقدامات اجرایی در امر کیفری به دادگستری محل تحویل می‌شود.
پس ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی تکلیف اجرای آرای شورا و ضمانت آن را روشن کرده است. در صورتی که رأی شورا جنبه اجرایی داشته باشد و پس از صدور رای، محکوم‌علیه اقدامی در جهت اجرای آن به عمل نیاورد، ذی‌نفع (کسی است که رأی شورا به نفع او صادر شده است) یا نماینده‌اش، اعم از وکیل، وصی، قیم، نماینده، نماینده حقوقی و... یا قائم‌مقام قانونی وی می‌تواند درخواست اجرای رأی شورا را بدهد.
با توجه به اینکه قانون مزبور اخیرا به‌مدت یک‌سال دیگر تمدید شده، درباره چنین قوانینی که در کشور در حال اجرا هستند و به این ترتیب تمدید می‌شوند توضیح دهید. در واقع سازوکار تمدید این قوانین چیست؟
رئیس‌جمهور در هفته گذشته لایحه تمدید مهلت اجرای آزمایشی قانون شوراهای حل‌اختلاف را که به پیشنهاد وزارت دادگستری برای طی مراحل قانونی به مجلس ارسال شده بود، ابلاغ کرد. مطابق این لایحه، مهلت اجرای آزمایشی قانون شورای‌های حل‌اختلاف از تاریخ انقضای آن
(۲۲ بهمن ۱۳۹۸) به‌مدت یک سال تمدید می‌شود. بر اساس آمار، تعداد قوانین آزمایشی تصویب شده در کشور تا‌کنون بیش از 80مورد بوده است که تا مهر امسال زمان مهلت قانونی اجرای آزمایشی نزدیک به 50مورد از آنها به پایان رسیده است و اجرای آنها پس از انقضای مهلت قانونی مجددا تمدید شده و برخی هم متأسفانه تمدید و تعیین تکلیف نشده و اجرای آنها فاقد وجاهت قانونی است. از جمله قوانین آزمایشی و حاشیه‌دار کشور می‌توان از قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون ارزش افزوده، قانون مدیریت بحران، قانون کار و...نام برد. در حقیقت خاستگاه قوانین آزمایشی به اصل 85قانون اساسی برمی‌گردد. اصل مزبور اجازه تصویب آزمایشی لوایح و طرح‌ها را برای مدت معین داده است. اما آنچه موجب نگرانی است، بحث سوءاستفاده از این اصل است که دولت‌ها و مجالس مختلف، آن را به‌عنوان راه گریزی برای فرار از انجام کار قوی در تدوین لوایح و تصویب آنها مورد‌استفاده قرار دهند و قوانین آزمایشی بر اثر تمدیدهای مکرر و بی‌دلیل از فرصت به آفت تبدیل شود. ناتوانی یا توانایی محدود علمی و فنی کمیسیون‌های داخلی مجلس شورای اسلامی و بخش‌های مختلف دولت در بررسی همه‌جانبه قوانین آزمایشی موجب تمدید چندباره برخی از این قوانین شده است که ادامه آن به هیچ وجه به مصالح کشور نیست.
آیا شوراهای حل اختلاف توانسته‌اند به اهداف تعیین شده دست یابند؟
تشکیل شوراهای حل‌اختلاف و استفاده از مشارکت مردم برای صلح و سازش و رفع اختلافات از مصادیق بارز عدالت مشارکتی است. اساس شورای حل‌اختلاف با سیاست قضازدایی به‌وجود آمده و زمانی که صحبت از عدالت مشارکتی به‌معنای دخالت بدنه جامعه در حل‌اختلافات شهروندان می‌شود، دیگر نمی‌توان سراغ ضمانت اجراهای قهری و اموری رفت که ذات آنها با فلسفه و اساس صلح و سازش سازگار نیست. ماده ۱۸۹ قانون برنامه سوم توسعه که مستند تشکیل شوراهای حل‌اختلاف در کشور بود و در قانون برنامه چهارم نیز تنفیذ شد، هدف از تشکیل شوراهای حل‌اختلاف را کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی در راستای توسعه مشارکت‌های مردمی و رفع اختلافات محلی و نیز حل و فصل اموری که ماهیت قضایی ندارد یا ماهیت قضایی آن از پیچیدگی کمتری برخوردار است دانسته بود که به‌نظر نمی‌رسد تمامی این اهداف تا‌کنون محقق شده باشد؛ زیرا قطع نظر از اینکه انتقال امور قضایی به مرجعی که علت عمده تشکیل آن صلح و سازش است، مصداق کاهش مراجعه به دستگاه قضایی نیست، شوراهای حل‌اختلاف عملا با انجام کار قضایی و صدور رأی توسط قاضی شورا که به‌صورت استثنایی در صلاحیت این شورا قرار گرفته، استثنا را مقدم بر اصل کرده است. هر چند شوراهای حل‌اختلاف در زمینه صلح‌وسازش در این سال‌ها اقدامات در‌خور‌توجهی انجام داده‌اند، اما نباید به مرجع تظلم‌خواهی به شکلی که در دادگستری مطرح است تبدیل شوند؛ چرا که این شورا اساسا مرجع قضایی نیست ولی به‌رغم این امر، امروز شاهد آن هستیم که به لحاظ دخالت شوراهای حل‌اختلاف در امور قضایی که فاقد اعضای متخصص و آموزش‌دیده در امر قضا و دادرسی هستند، مشکلات مراجعین به این شوراها، به جای حل‌اختلاف، تشدید می‌شود و محکوم‌علیهم نیز معمولا به رأی شورا تمکین نمی‌کنند و ازطرق عادی و فوق‌العاده به‌دنبال نقض آرایی هستند که از شورا، علیه آنها صادره شده است؛ درحالی‌که اگر ماهیت کار شورا، سازش و حل‌اختلاف بود، طبعا نسبت به تصمیم نهایی شورا توسط طرفین اختلاف نیز تمکین می‌شد.
این شوراها هزینه دادرسی دریافت می‌کنند و رسیدگی آنها عملا تابع تشریفاتی مشابه تشریفات مقرر برای رسیدگی در مراجع قضایی است. بدین‌ترتیب تردیدی وجود ندارد که شوراهای حل‌اختلاف برخلاف مفاد ماده ۱ قانون مورد‌اشاره، اغلب از هدف اصلی و اولیه خویش فاصله گرفته و به سمت و سوی قضا‌گرایی پیشروی داشته‌اند.
در همینه زمینه :
