گفت وگو
گفت و گو با حسین راغفر، اقتصاد دان و پژوهشگر حوزه عدالت اجتماعی
شهر، عرصه تاخت و تاز صاحبان سرمایه
عباس ثابتی راد:
بودجه مشارکتی یکی از شعارهای مطرح‌شده در شوراهای شهر کشور بوده است؛ بودجه‌ریزی‌ای که بر اساس آن می‌توان انتظار عدالت اجتماعی بیشتری را در شهرهای بزرگ کشور داشت. دکتر حسین راغفر، اقتصاددان و پژوهشگر حوزه عدالت اجتماعی‌است؛ کسی که در مورد بودجه‌ریزی مشارکتی مباحث گسترده‌ای را مطرح کرده است. این‌روزها و در آستانه تصویب بودجه شوراهای شهر در شهرهای کشور، سراغ او رفتیم. متن گفت‌وگو با این استاد دانشگاه در پی می‌آید.
مسئله تأمین مالی شهر یا به تعبیر دیگر بخشی از اقتصاد شهر که تأمین مالی شهرداری‌هاست مسئله مهمی‌است. اعضای شورای شهر و به تبع آن، شهرداران در سراسر کشور، تغییرات گسترده‌ای را در یک سال گذشته تجربه‌کرده‌اند اما بزرگ‌ترین نکته‌ای که از صحبت مدیران در‌می‌یابیم، این است که نگران تأمین بودجه و رفع و رجوع بدهی‌های شهرداران گذشته هستند. گویی مسئله اقتصاد، در دوره پنجم شورا به مسئله بغرنجی تبدیل شده‌است.
نمی‌توانیم مسئله اقتصاد شهر را بدون توجه به ساختارهای اقتصادی کشور بررسی کنیم؛ به‌خصوص شهر مهمی همانند تهران را که الگوی مدیریت مابقی کلانشهرهاست.
بخشی از فهم اقتصاد سیاسی کشور به ساختارهای مدیریت کشور یا به تعبیری به نظام‌های تصمیم‌گیری‌های اساسی ازجمله نظام تدبیر و اداره امور برمی‌گردد؛ بنابراین شهر هم در یک محیط بزرگ‌تر به نام محیط اقتصادی ـ سیاسی کشور فعالیت و کار می‌کند. سیاست‌هایی که در اینجا اتخاذ می‌شود رابطه تنگاتنگی با چارچوب سیاست‌های کلی دارد و متاثر از آنهاست و بر آنها هم تأثیر می‌گذارد.
یکی از موانع این ساختار، نوع درک ما از مدیریت شهر است. قانون اساسی و هدف اصلی آن اداره شورایی کشور بوده است و به همین دلیل است که مجلس شورای اسلامی وجود دارد. مجلس شورای اسلامی به‌عنوان یک نهاد، بیشترین تصمیمات را برای کل کشور به صورت شورایی اتخاذ می‌کند. بر همین اساس شورای شهر، شورایاری‌ها و شوراهای روستایی را داریم تا کشور براساس نظر و آرای عموم مردم اداره شود.
در این الگوی شورای شهر باید شورا، یک دولت محلی می‌شد ولی به شورای شهرداری تبدیل شد. ازجمله رقبای جدی شورای شهر، خود مجلس شورای اسلامی است. قرار بوده که شورای شهر، مجلس قانونگذاری شهر باشد اما رقیب اصلی، قدرتمند و برادر بزرگ‌تر او یعنی مجلس، اصلی‌ترین مخالف اداره شهرها به صورت شورایی است.
در طول این سال‌ها شاهد تضعیف هر چه بیشتر شوراها بوده‌ایم؛ ازجمله اینکه در شورای پنجم تعداد اعضا در تهران به 21نفر کاهش پیدا می‌کند. ظرفیت‌هایی که برای شهر تعریف و در نظر گرفته شده به‌طور عمده ظرفیت‌هایی‌است که حداکثر به شکل نظارت و مشاوره تقلیل پیدا کرده و نقش چندانی برای شوراهای شهر قائل نشده‌اند.
همه این موارد نشان می‌دهد که زاویه، جهت‌گیری و فاصله جدی با نیات پایه‌گذاران انقلاب اسلامی و قانون اساسی (افرادی همانند مرحوم طالقانی و مرحوم بهشتی) که نوع نگاهشان مشارکت عموم مردم برای حل مسائل خودشان بود، گرفته‌ایم. اما آنچه بعد اتفاق افتاد آن چیزی است که امروز شاهد آن هستیم؛ یعنی فاصله‌هایی که با منویات اولیه گرفته‌ایم.
حالا این پرسش مطرح می‌شود که مردم، یعنی همان کسانی که پای صندوق رفتند و رأی دادند، چه انتظاراتی از برگزیدگان خود در شورا دارند؟
از طرفی انتظاراتی که مردم و جامعه از شورای شهر دارند بسیار فراتر از ظرفیت‌هایی‌است که شورای شهر دارد. در تمامی دنیا شورای شهر یک دولت محلی‌است و اختیارات یک دولت را دارد و می‌تواند تمام کارهای یک دولت را انجام بدهد؛ همانند اینکه می‌تواند مالیات بگیرد و یارانه بپردازد؛ درحالی‌که آموزش و پرورش، بهداشت، نظام‌های انتظامی و... زیر نظر شورای شهر و شهردار است. این در حالی است که در کشور ما این اتفاق رخ نداد.
آثار این تعاملات باعث شد که شورای شهرها به کانون رقابت‌های سیاسی بین احزاب سیاسی تبدیل شوند و فرصتی برای گروه‌های درون قدرت شده است؛ در چند دوره اخیر شورا بیشتر شاهد چنین اتفاقی بودیم. البته این تنها تهران نیست که بستر چنین انگاره‌هایی شده‌است در شهرهای بزرگ نیز این اتفاق رخ داده است. از طرفی ما شاهد مشکلات گسترده‌ای همانند پدیده شهرفروشی یا سوءاستفاده‌های مالی هستیم و متأسفانه حتی در سطوح روستاها این سوءاستفاده‌ها وجود دارد؛ علتش هم این است که نقش مردم در این ساختار به حداقل تقلیل پیدا کرده است. این پدیده به چارچوب ساختار قدرت و رابطه قدرت شوراها و مدیریت شوراها مربوط است.
شهر، یک پدیده پیچیده است؛ یعنی اینگونه نیست که ما از شهر سخن بگوییم و همه ابعاد آن روشن باشد. یکی از وجوه مغفول شهر، فضاهای شهری‌است که متعلق به عموم شهروندان است. بعد از جنگ تحمیلی با تغییر نگاهی که در اقتصاد داشتیم، سهم مردم در اداره شهر و حضور در عرصه تصمیم‌سازی نادیده گرفته شد. در آن دوره دولت که به‌صورت سنتی از شهرداری حمایت می‌کرد، حمایتش را از این نهاد عمومی برداشت. آن دوره آغازگر اتفاقی است که امروزه به‌عنوان پدیده شهرفروشی از آن یاد می‌کنیم.
شهر باید با هزینه خود مردم اداره شود که البته سخن درستی‌است اما چون قواعد لازم و قوانین از ضمانت اجرایی کافی برخوردار نیست و همچنین بسیاری از اختیارات از نوع انحصاری‌است (بدین معنا که اگر فردی بخواهد ساختمانی بسازد باید از شهرداری مجوز بگیرد)، قابلیت اجرا ندارد. در عین حال بسیاری از قوانین، دست مدیران شهری را برای گرفتن عوارض مختلف باز می‌گذارد. این اتفاق، فرصت ارزیابی‌های مبتنی بر صلاحدیدهای فردی را فراهم می‌کند و هیچ نوع نظام پاسخگویی وجود نداشته و ندارد. هرجا که این سه مقوله یعنی انحصار در تصمیم‌گیری، توزیع امکانات و فرصت‌ها و صلاحدیدهای شخصی منهای پاسخگویی وجود داشته باشد از آن به‌عنوان معامله فساد نام می‌برند. با چنین دستاوردی، در دوره‌های اخیر، فساد، جزء ذاتی ساختارهای شوراهای شهر و شهرداری‌ها در کشور شده‌است. شهرداری‌ها به بهانه اینکه منابع مالی را باید خودمان تأمین کنیم و محل تأمین منابع هم مردم هستند، کسب درآمد کرده‌اند و بدون توجه به حقوق مردم و بدون آنکه فضای شهری را یک کالای مشترک عمومی تلقی کنند، به صرف هزینه پرداخته‌اند.
وقتی شخصی یک واحد چندطبقه مقابل خانه شما می‌سازد، شما را از آفتاب محروم می‌کند، آلودگی صوتی یا محیط‌زیستی به‌وجود می‌آورد، ترافیک را افزایش می‌دهد، فشار زیاد بر منابع عمومی آب ایجاد کرده و زباله و آلودگی زیادی تولید می‌کند؛ همه این موارد، عواملی هستند که بر اثر نقض حقوق عمومی مردم ایجاد می‌شود و متأسفانه اختیاری‌است که به شهرداری‌ها داده شده و هیچ نهاد نظارتی‌ای هم وجود ندارد.
هیچ جای دنیای صنعتی و متمدن اینگونه نیست که قوانینی وجود داشته باشد و برای هر کس که می‌تواند پول بدهد، قوانین تغییر کند؛ بنابراین شهر، عرصه تاخت‌وتاز صاحبان سرمایه‌های مالی‌است و وضعیتی که امروزه در شهرهای کشور شاهد آن هستیم محصول این اتفاق است.
از نظر شما گروهی از شهرها سود می‌برند و گروهی نیز هزینه شهرها را تأمین می‌کنند؟
نکته قابل‌توجه این است که آنچه بر قیمت زمین در شهرها مؤثر است نه مسائل صرفا اقتصادی که عموما مسائل سیاسی است. قوانین توسط مردم وضع نمی‌شود؛ توسط افرادی وضع می‌شود که درون قدرت هستند. آنها تصمیم می‌گیرند که چه قوانینی بگذارند. منافع بسیار بزرگی در قوانین وضع‌شده به وجود می‌آید که می‌تواند درآمدهای قابل‌توجهی برای عده‌ای خاص به همراه داشته باشد؛ به همین دلیل ما شاهد شکل‌گیری مافیای مسکن در کشور هستیم. ما از سال1380تا پایان سال1392سه چرخه تجاری در صنعت مسکن کشور داشته‌ایم. آنچه اتفاق افتاد این است که 3جهش جدی در قیمت مسکن داشته‌ایم؛ سود بسیار بزرگی که در خریدوفروش و معاملات مسکن روی زمین به وجود آمد و این مسئله شهرها را تخریب کرد. اما نکته مهم در این است که عوارض اجتماعی آن به‌شدت مخرب و البته تهدید‌کننده امنیت ملی است.
در سال1391حدود 25درصد از تولید ناخالص داخلی کشور در مسکن سرمایه‌گذاری شد. این رقم بسیار حیرت‌انگیز و مخرب است. در چنین شرایطی که اقتصاد کشور با رکود روبه‌رو است نظام اقتصادی شهر، منابع عظیمی را می‌بلعد. اعتبارات بسیار بزرگی از بانک‌ها وارد حوزه مسکن شده و آنجا قفل می‌شود؛ سرمایه‌هایی که می‌توانست مولد باشد و ارزش افزوده بیافریند. این است که فرصت‌های اشتغال، گرفته شده‌است، هزینه‌های شهر زیاد شده و ناکارآمدی نظام شهری به معنای افزایش قیمت اداره شهر است. هزینه‌های اداره شهر از کجا تأمین می‌شود؟ طبیعی‌است که از جیب مردم. این طبقات متوسط و بالای شهری هستند که اصلی‌ترین تأمین‌کنندگان این هزینه‌ها محسوب می‌شوند. افزایش هزینه زندگی آنها به معنای تورم است. نخستین و مهم‌ترین قربانیان تورم، طبقات پایین اجتماع هستند؛ یعنی فقرا اصلی‌ترین قربانیان تورم هستند. برندگان تورم هم طبقات بالا و مرفه جامعه هستند.
به همین دلیل است که ما شاهد رشد بی‌رویه و وحشتناک فقر و نابرابری در شهرها هستیم. این مشکلات دیگری را نیز برای جامعه به وجود می‌آورد. فقر اشکالات مختلفی به همراه دارد که یکی از محصولات فقر، ناامنی است.
ساخت اقتصادی ـ سیاسی، بسیار تعیین‌کننده است. لازم است در مدل اداره شهر دقت کنیم. قطعا مدل اداره شهر می‌تواند سازنده یا تخریب‌کننده باشد. در چنین وضعی، ساختار اداری، منافع طبقات را درون قدرت نمایندگی می‌کند و تعامل خاصی بین این ساختار اقتصادی و سیاسی وجود دارد. اینها همدیگر را تقویت می‌کنند. در این چرخه کسانی که از بین می‌روند، قطعا مردم هستند و چیزی که در کل این فرایند به آن توجه نمی‌شود، منافع مردم است.
حذف مردم از سیاست‌های بخش عمومی به‌ویژه شهرداری‌ها را می‌توانیم به اشکال مختلف ببینیم. واقعیت این است که صدای مردم به گوش مسئولان نمی‌رسد و نمایندگان شورا هم نمایندگان واقعی آنها نیستند.
آیا شما مدیریت شورایی کشور و شهرها را ناکارآمد توصیف می‌کنید و آیا واقعا راه‌حلی برای برون‌رفت از این چالش وجود دارد؟
به نظر من شهر جدا از کلیت اقتصاد کشور نیست. ما همه بحران عمیقی در کشور داریم که سرریزش در شهرها دیده می‌شود. برای خروج از این بحران‌ها راه‌حل داریم اما خروج از این بحران‌ها نیازمند عزم سیاسی‌است. نخستین رمز موفقیت در این مسیر، قطعا عزم سیاسی است.
اگر این عزم سیاسی وجود داشته باشد، همه‌‌چیز امکان‌پذیر است. مردم نشان داده‌اند که به وطن و کشور و مسائل محیطی و سیاسی‌شان علاقه‌مند هستند. مردم حاضر به فداکاری هستند و هزینه‌های اداره شهرها و کشورشان را می‌دهند. اما این مردم همزمان خواهان واکنش مناسب از سوی مسئولان هستند؛ به این معنا که می‌خواهند صداقت از سوی مسئولان دیده شود. مردم مسئولان را انتخاب می‌کنند اما هنگامی که می‌بینند شرایط زندگی بهبود پیدا نمی‌کند و اتفاقی نمی‌افتد، ناامید می‌شوند. وقتی می‌بینند مسئولان به‌دنبال امتیاز و رانت‌هایی برای آقازاده‌ها و رفقای سیاسی خود هستند، نخستین قربانی در این فرایند، اعتماد مردم، یعنی تضعیف سرمایه‌های اجتماعی است. اگر سازوکاری داشتیم که مطابق قانون اساسی، حضور مردم را در سطح شوراهای شهرها امکان‌پذیر می‌کرد، ظرفیت بسیار زیادی برای توسعه داشتیم.
از دیدگاه شما، الگوی اداره شهرها به لحاظ منابع مالی چگونه باید باشد؟
الگویی که قانون اساسی وعده داده، هنوز الگوی راهنماست. توجه اصلی بنیانگذاران جمهوری اسلامی، عمدتا معطوف به این است که مردم در تصمیم‌گیری‌ها حضور داشته باشند. مهم‌ترین عرصه این حضور هم شهرها هستند. بنابراین می‌توانیم بازگشت به قانون اساسی را مدنظر قرار دهیم. الگوی مشارکتی اداره شهرها، امروز در همه دنیا تجربه شده؛ اینکه شوراهای شهری باید تبدیل به دولت‌های شهری و شهرداری باید تبدیل بشود به حکومت شبه‌محلی که وظایف حاکمیتی را دنبال می‌کند. شهرداری باید در همه عرصه‌ها حضور داشته باشد و به تعبیری، شهردار به معنای رئیس شورای شهر است. خود این شورای شهر، مرکب از صدها شورایاری کوچک محلی است. از قضا ما عملیاتی‌شدن این موضوع را تجربه کرده‌ایم و قبلا انجام هم شده است ولی آنچه هیچ‌وقت تحقق پیدا نکرد، بودجه‌ریزی محلی‌است که از آن با عنوان بودجه‌ریزی مشارکتی نام برده می‌شود. این مردم هستند که باید بگویند نیازهای محله ما چیست.
گفتید ما تجربه این نوع اداره شهر را در ایران داشته‌ایم. در این باره توضیح بدهید.
در سال1390 طرحی با عنوان عدالت در شهر در شهرداری تهران اجرا شد و در آن از 346محله و از شوراهای محلی اطلاعات عمومی مردم گرفته شد.
درخواست‌های مردم منعکس شد و نیازهای محله‌ها احصا و اولویت‌بندی شد. این اصلی‌ترین کار برنامه‌ریزی شهری و بودجه‌ریزی مشارکتی است. بعد از اینکه مردم نیازها و خواسته‌های خودشان را گفتند، بودجه شهر به تناسب به شهرداری‌ها تخصیص داده می‌شود. موضوع، این است که به این صورت عمل نکنیم که عده‌ای در شهرداری بنشینند و برای مردم تصمیم بگیرند؛ این باعث می‌شود که پیوند قدرتمندی بین مردم و مدیران شکل بگیرد و مردم، شهرداری و شورای شهر را نهادهای متعلق به خودشان بدانند. امروز اوضاع برعکس است؛ چون مردم، شهرداری را علیه خود می‌دانند و دعا می‌کنند سروکارشان با شهرداری نیفتد؛ زیرا رشوه، فساد، زدوبند، کارشکنی و کلاهبرداری در شهرداری بیداد می‌کند.
در شهرهای ایران کسی چنین دیدگاهی دارد یا از آن مطلع است یا در اندیشه راه‌اندازی آن است؟
اینکه کسی بخواهد و یا بتواند این کار را بکند، 2مقوله کاملا مستقل است. ساختارهای قدرت که حافظ منافع گروه‌های خود هستند، کماکان وجود دارند و شما به‌عنوان شهردار حتی اگر بخواهید به شکل صحیح عمل کنید باید همزمان مدافع مافیای قدرت در کشور باشید چون بدون توجه به آنها، امکان ندارد بگذارند کار کنید.
با این حساب داریم باد غربال می‌کنیم...
نه، من ناامید نیستم. فکر می‌کنم همه ما باید بکوشیم تا از بروز فاجعه‌های بزرگ‌تر جلوگیری کنیم. برای دستیابی به این هدف، باید آگاهی به وجود بیاید. مسئولان کشور که نمی‌خواهند بر شاخه بنشینند و بُن ببرند! ولی این کار را می‌کنند. این از سر ناآگاهی‌است. وقتی گوش آنها برای شنیدن باز می‌شود که شاید دیر باشد ولی در عین حال، امروز نسبت به 5سال قبل گوش آنها برای شنیدن، بسیار آماده‌تر است. اینها نقاط قوت و باعث امیدواری است.
یک روز یک تحلیلگر به من گفت که بهترین کاری که برخی مدیران می‌توانند انجام دهند این است که هیچ کاری نکنند!
این عبارت را درباره دولت هم به کار می‌برند؛ همین که دولت سنگ‌اندازی نکند، مردم و بخش‌خصوصی، خودشان می‌دانند چه کنند. خیلی‌وقت‌ها این دخالت باعث به‌وجودآمدن فساد برای گرفتن امتیاز می‌شود. اگر این اتفاقات حذف شود، هزینه حیات بنگاه‌های اقتصادی بسیار کمتر می‌شود.
شما یک اقتصاددان هستید. در این مورد تعارف نداریم. سؤالم این است که آیا در میان اعضای شورای شهر شهرهای بزرگ، هیچ دیدگاه اقتصادی روشنی از سوی کسی ملاحظه کرده‌اید؟ میزان دانش و اطلاعات آنان در زمینه اقتصاد شهری چقدر است؟
نه تاکنون پیش نیامده ولی در اوج رقابت‌های انتخاباتی چند نفر از کاندیداهای تهران و شهرستان‌ها برای تقویت برنامه خود مراجعه کرده‌اند. اگر کسی مراجعه کند، با کمال میل آنچه من و همکارانم می‌دانیم را در اختیار او قرار می‌دهیم. برای من مهم نیست چه‌کسی شهردار است. برای من مهم این است که شهر، عرصه مردم و همبستگی شهروندان باشد و نه تخریب ارزش‌ها. من هرآنچه بتوانم به هر کسی بدون هیچ چشمداشتی کمک خواهم کرد ولی متأسفانه وقتی سوار قدرت می‌شوند، نه از من و نه از هیچ‌یک از صاحب‌نظران شهری کمکی نمی‌خواهند. البته خیلی‌ها به نام کارشناس هستند که درون مناسبات قدرت حضور دارند و کارشان فقط گرفتن رانت است؛ اینها جز تخریب و اتلاف منابع کاری نکرده‌اند. تعداد زیادی از کارشناسان هستند که کسی به سراغشان نمی‌رود؛ زیرا ساختار مدیریت شهری، به‌تدریج افراد درون قدرت را بی‌نیاز از مشورت و تذکر بار می‌آورد.
