انتظار از شوراها بالاست

زینب قمی | خبرنگار

وقتی از شوراها صحبت می‌کنیم، صرفا از جمعی که توسط مردم انتخاب شده‌اند و قرار است نظارت‌هایی داشته باشند و جلساتی را شکل بدهند، صحبت نمی‌کنیم بلکه از یک نهاد مدنی و اجتماعی صحبت می‌کنیم که تاریخچه‌ای دارد و نتیجه خواسته‌هایی بحق و نگاه و روشی درست است. با چنین نگاهی، باید شوراهای شهر و روستا، جدی‌تر مورد مطالعه و نظارت قرار گیرند. به مناسبت روز شوراها، با حسین ایمانی جاجرمی 

ـ جامعه‌شناس ـ درباره اهمیت شوراها گفت‌وگو کرده‌ایم. دکتر ایمانی جاجرمی، عضو هیأت علمی دانشگاه تهران است و او را غالبا به‌عنوان یک جامعه‌شناس شهری می‌شناسند. البته وی سابقه معاونت علمی و ریاست مؤسسه مطالعات و تحقیقات اجتماعی را هم در کارنامه علمی‌اش دارد. این استاد دانشگاه تهران، همچنین پژوهش‌های گرانقدری در حوزه حکمرانی شهری، مدیریت شهری و... داشته است. اهمیت شوراها، شاخصه‌های شوراهای استاندارد و بسترهای مناسب برای اثربخشی شوراها، موضوعات مهمی‌است که در این مصاحبه به آنها پرداخته شده است.

 آیا حکمرانی شهری که شوراها نمادی از آن‌ محسوب می‌شوند، صرفا دربرگیرنده خدمات شهری‌است یا گستره‌ای از خدمات فرهنگی و اجتماعی را شامل می‌شود؟

به‌هیچ‌وجه تنها دربرگیرنده خدمات شهری مثل ساختن فضای سبز یا جمع‌آوری زباله یا نظارت بر خدمات شهری و... نیست. من پارادایم‌های اداره شهر را در 3دسته تقسیم می‌کنم؛ اولی پارادایم اداره سنتی شهر است که همین چیزی‌است که شما می‌گویید؛ یعنی اینکه شهرداری فقط باید زباله جمع کند و... . این پارادایم تا ابتدای دهه90 غالب بوده است. از این تاریخ به بعد این پارادایم کمتر پذیرفته شد.

دومین پارادایم، urban management یا مدیریت شهری‌است. بحث اصلی در این پارادایم این است که ما بیاییم ظرفیت‌های سازمانی و اداری و انسانی دستگاه‌های اداری شهر را افزایش دهیم و همان رویکردی را که شرکت‌های موفق تجاری دارند، وارد اداره شهر کنیم تا اینها دستگاه‌های چابکی شوند که بتوانند تولید درآمد کنند. این دیدگاه به‌شدت مورد نقد است چون اگر درست عمل نکنیم منجر به شهرفروشی می‌شود یا فاصله‌گرفتن شهرداری‌ها از نقش‌های اجتماعی و مدنی‌ای که دارند.

آخرین پارادایم هم، همین دیدگاه حکمرانی شهری‌است که نگاه جامعی به مسئله اداره شهر دارد و می‌شود وظیفه شوراها و شهرداری و به طور کل مدیران شهری را از این حیث بررسی کرد. این پارادایم از ابعاد اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی به مسئله اداره شهر نگاه می‌کند. بحث اصلی در این دیدگاه این است که یک دستگاه به‌تنهایی نمی‌تواند شهر را اداره کند و باید همکاری دولت، شهرداری، بخش خصوصی و سازمان‌های جامع مدنی برای اداره اشتراکی شهر وجود داشته باشد؛ یعنی باید اداره شهر، شراکتی باشد.


 به نظرتان کدام نگاه بیشتر جواب می‌دهد؟

ملاحظه می‌کنید که مدل آخر خیلی از سبک اولیه خود فاصله گرفته و این سبک، حتی مشارکت هم نیست؛ شراکت است. همان‌طور که می‌دانید بین شراکت و مشارکت تفاوت وجود دارد؛ در مشارکت یک سازمان، برنامه‌ریزی می‌کند و بقیه برای اجرای برنامه به کمک می‌آیند اما در سبک شراکتی چند طرف با یکدیگر برنامه‌ریزی می‌کنند و همه با هم برای اجرا گامی برمی‌دارند. در شراکت، نمایندگانی از چندین ارگان، پای یک میز می‌نشینند، مشکلات را مطرح می‌کنند و با همفکری برای مشکلات، راه‌حل ارائه می‌شود؛ به‌این‌ترتیب اداره شهر از مشارکت به سمت شراکت سوق داده شده که یک پله بالاتر است.


 احساس می‌کنم با یک مثال، حرف‌های شما ملموس‌تر شود.

مثال بارز این موضوع، همین منطقه12 تهران خودمان است. مشکلات منطقه12 را که اکنون یک معضل بزرگ شده است، هیچ دستگاهی به‌تنهایی نمی‌تواند حل کند؛ نه نیروی انتظامی، نه دولت و نه شهرداری. اینها باید دور میز مذاکره بنشینند، یک برجام شهری ترتیب دهند و بعد اقدامات مشترکی انجام دهند؛ طوری که هر کسی بخشی از کار را به ‌عهده بگیرد و سهم خود را ادا کند. حتی باید نهادهای مدنی و بخش خصوصی هم حضور داشته باشند و هر کسی نقش خود را در یک فرایند گروهی تعریف کند و برود به آن عمل کند. شما نمی‌توانید یک منطقه فقیرنشین را بدون انگیزه‌های اقتصادی توسعه بدهید؛ نگاه اقتصادی صرف هم کافی نیست؛ شما نیازمند گروه‌های مدنی نیز هستید. اینها همدیگر را کامل می‌کنند و همه اینها باید در یک بستر قانونی انجام شود.

پیش‌شرط توسعه یک شهر این است که حقوق شهروندی را به رسمیت بشناسید؛ حقوق زنان و حقوق گروه‌های محروم را. شما نمی‌توانید در امر توسعه شهری، نگاه مردسالارانه داشته باشید و بگویید که می‌خواهیم مسائل شهر را حل کنیم؛ چون عملا نصف ساکنان شهر، زنان هستند. اتفاقا در امر توسعه، زنان نقش خیلی مهم‌تری نسبت به مردان دارند. جدا از مسائل مدنی شهری، بحث پرورش کودکان و اجتماعی‌شدن آنان، نقش زنان را پررنگ‌تر می‌کند.


 کمی به جایگاه شوراها در نظام سیاسی بپردازیم. شورا در نظام سیاسی کشورهای خارجی و نظام سیاسی فعلی ما چه جایگاه و نقشی دارد؟

اشتباهی که در نظام ما همیشه تکرار می‌شود این است که همیشه شورا را از شهرداری جدا می‌کنیم. اینها 2رکن اساسی یک نهاد هستند به نام local government؛ حکومت شهری یا دولت شهری. رکنی دیگر به نام دادستان شهر هم هست که ما در ایران چنین ساختاری نداریم. رکن دیگری در دنیا به نام خزانه‌دار شهر هم هست که در ایران، این ساختار را هم نداریم. این قدرت‌ها در دست‌های خود شهردار متمرکز است. اگر چنین رکنی داشتیم و بر بودجه و خزانه شهرداری نظارت می‌کرد، ما وارد برخی مسائل فساد و شبیه آن نمی‌شدیم.


 چرا شوراها و اقمار آنها چندان در کشورمان جانیفتاده و اثرگذار نشده‌اند؟

ما شورایی داریم که در قانون اساسی از آن انتظار خیلی بالایی وجود دارد. در قانون اساسی هرم شوراها را داریم که در رأس آن مجلس شورای اسلامی و شورای اسلامی شهر و روستا هست و شورای ده که پایین‌ترین آنهاست؛ شورای ده، شورای شهر، شورای بخش، شورای شهرستان، شورای استان، شورای‌عالی استان‌ها و بعد مجلس شورای اسلامی. اما در اجرا به این عمل نشده! تمامی این ارکان باید انتخابی باشند؛ درحالی‌که ما الان شورای استان، بخش و ده‌مان اصلا انتخابی نیست و درنتیجه قدرتی هم ندارند. در بحث منطقه‌ای هم نمی‌توانند تأثیرگذار باشند. کشور ما کشور متعادلی نیست. ما تعداد زیادی مناطق توسعه‌نیافته داریم؛ ناهمگونی توسعه داریم. این شوراها در قانون اساسی پیش‌بینی‌ شده بود که بیایند روی توسعه عادلانه کار کنند، نه اینکه امکانات در جاهای خاصی متمرکز شود. الان برخی استان‌ها مثل یزد، اصفهان، کرمان و آذربایجان شرقی استفاده خوبی از امکانات برده‌اند اما سهم استان‌های بلوچ‌نشین، عرب‌نشین یا کردنشین چه می‌شود؟ این شوراها در قانون اساسی قرار بود مانع از تکرار چنین مسائلی شوند ولی خب، در اجرا این مسئله اجرا نشد یا خیلی ضعیف اجرا شد. سال‌ها شوراها تشکیل نشدند تا زمانی‌که رئیس دولت اصلاحات به ریاست‌جمهوری رسید، آنها را به‌عنوان یک موضوع مهم در دستور کار خود قرار داد و نخستین بار سال77 انتخابات شوراها برگزار شد؛ بعد از 17سال تأخیر! ما 17سال در کشور شورا نداشتیم و این خود ضربه بزرگی به مسئله شوراها زد. بحث شوراها به مشروطیت می‌رسد و از آن موقع ریشه گرفته است. یکی از آرمان‌های مشروطه‌خواهان این بود که بساط دیکتاتوری و تمرکزخواهی از کشور جمع شود و شوراها جای آن را بگیرد. الان هم شوراها جایگاه شایسته‌ای در نظام سیاسی ندارند.


‌ پس یعنی با اینکه ایجاد شده‌اند، باز هم نمی‌توانند به‌خوبی نقش‌آفرینی کنند؟

نه... برای اینکه ناقص هستند.


 چرا ناقص هستند؟

بگذارید با مثال توضیح بدهم. شما در تهران 21نفر را انتخاب می‌کنید. این شهر حداقل 9میلیون جمعیت دارد؛ پس هیچ تناسبی بین این جمعیت و تعداد موکلان آنها وجود ندارد. باید مثل مجلس باشد که به ازای هر 250هزار نفر جمعیت، یک نماینده انتخاب می‌شود. علاوه بر این ما در تهران به سطوح فروشورایی هم نیاز داریم؛ مثلا به شورای منطقه و محله نیاز داریم که ریزتر شوند. هر قدر ارتباط دستگاه‌های اداری با مردم بیشتر باشد، مشروعیت‌شان بالاتر می‌رود. 21نفر به راحتی نمی‌توانند ارتباط خاصی با توده‌ها برقرار کنند و خواسته‌‌های 9میلیون نفر را برآورده کنند. رابطه‌ای بین مناطق تهران و این آدم‌ها وجود ندارد. شورا، مسائل اکباتان را که در منطقه5 است، پیگیری می‌کند؟ هیچ رابطه‌ای بین مناطق شهر و نماینده‌ها وجود ندارد؛ بنابراین نظام شوراها در ایران ناقص است و باید کاملش کرد. زمانی که شوراها ایجاد شد خیلی‌ها انتظار معجزه داشتند. با این وضعیت، شما نباید خیلی متوقع باشید و باید خیلی واقع‌بینانه به مسئله شوراها نگاه کرد. بعد هم اینها دچار مسائل و حواشی‌ای می‌شوند. اینکه حزبی هستند چیز بدی نیست اما باید در یک چارچوب منطقی باشند. خیلی خوب است که انتخابات، حزبی باشد اما حزب باید شاخه‌های محلی داشته باشد.


 اگر شوراها صنفی باشند چطور می‌شود؟ مثلا اگر خانم آروین نماینده قشر دانشگاهی یا منطقه‌ای خاص باشد، بهتر است؟

در دوره‌ای که شما یک جامعه ثابت داشتید، شورای صنفی خوب بود اما الان اقشار ثابتی نداریم؛ ضمن اینکه مسائل شهر یک جنبه فضایی کالبدی مهم دارد و تجربه جهانی نشان می‌دهد که پایه شورای شهر باید شورای محلی باشد. این پایه را در تهران نمی‌بینیم. درست است که شورایاری تشکیل شده اما شورایاری‌ها اصلا جدی گرفته نمی‌شوند و جایگاه قانونی ندارند؛ رابطه‌شان با شهرداری مشخص نیست و میزان مشارکت در انتخابات‌شان پایین است. این سیاست باید به سمت تکامل برود، نه اینکه به‌خاطر مشکلات زیاد جمعش کنیم. الان مشخص شده که اینها چه مشکلاتی دارند؛ پس باید این مشکلات را رفع کرد. چاره دیگری نداریم. عقل بشر به این نتیجه رسیده که باید مشکلات را به صورت مشورتی حل کرد.


 آیا باید نهادی متولی رفع مشکلات شورا شود؟ مشکلات چطور باید حل شوند؟

اگر سیستم ما فدرال بود فرق می‌کرد اما ایران یک کشور تک‌ساختی و متمرکز است که یک دولت دارد. با توجه به اهمیت شهرهای بزرگ، می‌توان اختیارات شهرداری و شوراها را بیشتر کرد.‌‌‌

اولین قانون شهری ایران

نخستین قانون بلدیه یا قانون شهرداری ایران به سال 1325 قمری، مصادف با 1286 شمسی تصویب شد. نوشته‌اند که این قانون اول، 5 فصل و 108 ماده داشته. فصل‌های پنج‌گانه‌اش هم عبارت بوده‌اند از: قواعد کلی، در باب تشکیل انجمن بلدیه، ترتیب و وظایف انجمن بلدیه، اداره بلدیه و نیز در باب مستخدمین بلدیه. از جمله نکات جالبی که به ماجرای اولین قانون بلدیه و شهری ایران باز می‌گردد، موضوع کسانی است که قابلیت شرکت و عضویت در آن را داشته‌اند که در نوع خودش، جالب و تاریخی بوده است. ماجرای جالب هم، این بوده که شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب شوندگان، محدود به این‌ بوده که واجدان شرایط، باید تمکن مالی خودشان را اثبات کنند. چطوری؟ این قانون، اول مشخص کرده که این افراد، باید حداقل 21سال سن داشته باشند و در ثانی، مالیات‌شان را داده باشند و همچنین، خانه و مستغلات یا زمین‌هایی در اطراف شهر داشته باشند. طبق این قانون اولین، دارایی‌های منقول آنها هم در شهرهای بزرگ، هزار و در شهرهای متوسط 500 و در شهرهای کوچک، می‌بایست 300 تومان ارزش داشته باشد. از ماجراهای جالب این قانون، این بوده که «طایفه نسوان و اشخاص معروف به ارتکاب قتل و سرقت، مجازات دیدگان قانونی به سبب جنحه رضایت، ورشکستگان و اشخاص خارج از رشد» در زمره محرومان از انتخاب قرار داشته‌اند.
از جمله موارد جالب اولین قانون بلدیه و انجمن بلدیه تهران، این بوده که هیچ نهادی نمی‌توانسته آن را منحل کند. این قوانین بلدیه، زمانی تصویب شده که جمعیت ایران، نزدیک به 10 میلیون نفر و امید به زندگی کمتر از 30 سال و نیز میانگین سنی جمعیت 25 سال بوده؛ تازه، 90 درصد جمعیت هم درگیر کار کشاورزی و شغل‌های مربوط به آن بوده‌اند. بقیه این جمعیت هم، به خرده‌فروشی و خدمات عمومی و خصوصی سرگرم بوده‌اند؛ ضمن اینکه 95 درصد مردم و بیشتر هم درگیر بی‌سوادی بوده‌اند و تنها، 21 مدرسه ابتدایی جدید و یک دبیرستان در کشور وجود داشته؛ البته غیر از مکتب‌خانه‌ها.


باید مشخص بشود که مسئول شهر کیست

حسین ایمانی جاجرمی: این بحث، بسیار مطرح می‌شود که «ارتباط شوراها با توسعه‌یافتگی یا حرکت در مسیر توسعه چیست؟». به‌عبارت ساده‌تر، نقش شوراها در این مسیر چه می‌تواند باشد؟ بالاخره همه کشورها دوست دارند به توسعه‌یافتگی برسند و همه در این مسیر گام برمی‌دارند و چنین چشم‌اندازی دارند. شورا را در دل شهرداری باید دید؛ نباید جدا کرد. این می‌تواند نقطه کانونی حل مشکلات و مدیریت شهری باشد. همه دستگاه‌های دیگر ـ حتی دولت ـ باید خود را با این محور هماهنگ کنند. یکی از مشکلات ما این است که مشخص نیست بالاخره مسئول شهر کیست؛ همه توپ را می‌اندازند در زمین حریف! این وسط مردم‌ هستند که عذاب می‌کشند و له می‌شوند. اگر قبول کنیم که شهرداری شامل شهر و شورا و... می‌شود و اینها مسئول شهر هستند و بقیه باید با اینها هماهنگ باشند و به حرف آنها گوش کنند، خیلی از مشکلات شهری، حل و انضباط شهری برقرار می‌شود. ما الان در وضعیتی هستیم که هر کسی هر کاری دلش بخواهد انجام می‌دهد. این توسعه نیست. بخش مهمی از توسعه، انضباط است؛ منتها انضباط مدنی، نه انضباط تحمیل‌شده و زوری؛ انضباطی که آن را تعریف کردیم و همه در آن نقش داشتند.

حکمرانی شهری

حسین ایمانی جاجرمی: مشخصا از سال1990 به این طرف بحث‌هایی خیلی اساسی درباره نقش شهرها در توسعه ملی مطرح شد و الان این یک امر پذیرفته‌شده است که شهرها، موتورهای رشد و توسعه کشورها هستند. شما اگر دقیق نگاه کنید، متوجه می‌شوید که شهرهای جهانی مثل نیویورک، لندن و توکیو، دارند بخش مهمی از تولید ناخالص ملی کشورهایشان را انجام می‌دهند؛ بنابراین اجماعی در سطح بین‌المللی راجع به این موضوع وجود دارد. البته نقدهایی هم به آن وجود دارد اما دیدگاه غالب همین است که می‌پذیرند حکمرانی شهرهای مهم، نقش بزرگی در توسعه کشورها ایفا می‌کند.  نکته مهم این است که برای اینکه شهرها بتوانند این نقش مهم را ایفا کنند، نیازمند اصلاحاتی در ساختار و برنامه‌ها هستند و مجموعه این اصلاحات را حکمرانی شهری می‌نامند. نام سیاست‌های اصلاحی را هم حکمرانی شهری خوب یا همان
 good urban govermant گذاشته‌اند. این مسئله، هم به‌عنوان یک ابزار سنجش که ببینیم شهرها در چه وضعیتی هستند و هم به‌عنوان یک ابزار سیاست‌گذاری مطرح است. رویکرد حکمرانی شهری نیازمند پایه‌هایی‌است که بدون داشتن آنها تحقق چنین امری غیرممکن است. برخی از این پایه‌ها اموری همچون قانون‌گرایی، شفافیت، مشارکت، عدالت همه‌‌گیر و.. را در بر می‌گیرد.