ریشه مشکلات در ضعف قانون‌نویسی است

مرضیه ثمره‌حسینی- روزنامه‌نگار

مشکل مسکن دهه‌هاست که در ایران یک مشکل پیچیده اقتصادی-اجتماعی است و در شرایط کنونی به یک رکود تورمی بسیار بزرگ رسیده است. کارشناسان حوزه اقتصاد بر این باورند که مشکلات بازار مسکن وابسته به مشکلات اقتصاد کلان کشور است و تا زمانی که شاهد حل مشکلات بخش‌های اقتصادی و رفع تحریم‌ها نباشیم، راهی برای حل بحران مسکن نیست. از سوی دیگر، گرانی قیمت زمین و تورم غیرقابل پیش‌بینی هزینه‌های ساخت مسکن از جمله گرانی مصالح و خدمات ساختمانی، به کمبود عرضه در بازار مسکن دامن زده و جز افزایش تورم، دورنمای دیگری برای این بخش قابل تصور نیست. به‌منظور افزایش تولید و تأمین مسکن، طبق قانون اساسی، دولت ملزم به شرکت در احداث پروژه‌های مسکونی است. از دهه 40، با رشد سریع شهرها، دولت به‌عنوان سیاستگذار و مجری اصلی طرح‌های رشد و توسعه شهری به دخالت در بخش مسکن پرداخت؛ ماده 10قانون اراضی شهری مصوب 1360، قانون زمین شهری مصوب 1366، ماده 6قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387 بخشی از سیاستگذاری‌ها درجهت تکلیف دولت به ساخت مسکن برای حل مشکلات این بخش بوده است. طبق طرح جهش تولید و تأمین مسکن نیز که به‌تازگی به تصویب مجلس رسیده، دولت مکلف شده که تا 4سال، سالانه یک‌میلیون واحد مسکونی تولید کند تا با افزایش عرضه، از بحران بخش مسکن کاسته شود.
بدین‌ترتیب، صحبت از بحث کیفیت پروژه‌های مسکونی دولتی را که کنار بگذاریم، سال‌هاست که دولت با ابزار پول و زمین در بخش مسکن فعال است و دستگاه‌های دولتی طبق قانون موظف هستند بخشی از اراضی در اختیار خود را به پروژه‌های مسکونی اختصاص دهند تا با ایجاد تعادل بین عرضه و تقاضا، بخشی از بحران مسکن فروکش کند، اما مسئولان دولتی می‌گویند دستگاه‌ها به قانون توجهی ندارند و همکاری نمی‌کنند. چرا در تمام این سال‌ها، به‌رغم تصویب قوانین مختلف، بحث بازپس‌گیری اراضی دولتی با مشکل مواجه است؟ نظر فخرالدین زاوه، سرپرست بخش اقتصاد و مالی مسکن و شهری مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی، را درباره طرح جهش تولید و تأمین مسکن و اینکه آیا این‌بار مجلس و دولت در قالب این طرح و راه‌اندازی سامانه املاک می‌توانند دستگاه‌های دولتی را وادار به اجرای قانون کنند، پرسیده‌ایم؛ برای بررسی حقوقی موضوع بازپس‌گیری اراضی دولتی نیز نظر حمزه بهمنیاری، وکیل پایه یک دادگستری، را جویا شده‌ایم.

تکرار چندباره‌ یک ماده مشابه در قوانین مختلف کارایی ندارد
فخرالدین زاوه، سرپرست بخش اقتصاد و مالی مسکن و شهری مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی: طبق ماده 10طرح جهش تولید و تأمین مسکن، تمام وزارتخانه‌ها، مؤسسات و دستگاه‌های دولتی و همچنین شرکت‌هایی که صددرصد سرمایه و سهام آنها متعلق به دولت است، مکلف به واگذاری و تحویل رایگان اراضی در اختیار خود که در چارچوب مکان‌یابی موضوع ماده ۶ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن قرار می‌گیرند، ظرف دو‌ماه از تاریخ لازم‌الاجراشدن این قانون بنا به درخواست وزارت راه و شهرسازی هستند. در دهه‌های گذشته، تمرکز بسیاری از طرح‌های دولت‌های مختلف ایران برای ساماندهی بازار مسکن کشور، اعطای یارانه به سمت عرضه‌ مسکن به‌ویژه در قالب زمین ارزان (یارانه‌ا‌ی) است. صرف‌نظر از ارزیابی کارآمدی، کفایت یا تناسب این سیاست با شرایط و خصوصیات فعلی بازار مسکن کشور، آنچه مهم است ابهامات این طرح است. تفاوت اصلی ماده مذکور با مواد قانون‌های پیشین آن است که در طرح جهش تولید و تأمین مسکن، محدودیت زمانی برای واگذاری و ثبت سند مالکیت درنظر گرفته شده و به‌علاوه ادارات ثبت اسناد و املاک مکلف به ثبت سند انتقال هستند. تکرار چندباره‌ یک ماده مشابه در قوانین مختلف نشان‌دهنده‌ آن است که مواد قانونی پیشین در مرحله‌ عمل به‌طور موفقیت‌آمیزی اجرایی نشدند، زیرا در غیراین‌صورت نیازی به تکرار آن نبود و استناد به قوانین موجود می‌بایست هدف مورد نظر سیاستگذار را محقق می‌کرد. براین‌اساس به‌نظر می‌رسد تغییرات مورد اشاره در قانون جدید، نتیجه‌ ارزیابی‌ها و تجربه‌های اجرای ناموفق قانون‌های پیشین باشد. امید است که این بررسی‌ها و آسیب‌شناسی‌ها به‌درستی نقاط ضعف مواد قبلی را شناسایی و برطرف کرده باشد.
اصلاح ناموفق چندباره‌ یک ماده طی بیش از 2دهه، یکی از نشانه‌های کیفیت پایین قانون‌نویسی در کشور است؛ هرچند این موضوع از ابعاد مختلف مورد بررسی قرار گرفته است (به‌طور مثال رجوع کنید به «مقدمه‌ای بر فلسفه قانونگذاری: در تکاپوی ارتقای کیفیت قانون» وکیلیان و مرکز مالمیری (1395)؛ یا «رهایی از قوانین متضاد؛ چگونه؟» قنبری (1395). ضمن درس‌آموزی از این مثال، جنبه‌ دیگری از موضوع که قابل توجه است، اندیشیدن به سازکاری مشابه گزارش و مقالات سفید و سبز در برخی کشورهای توسعه‌یافته است که هرچند با اهداف و در سطوح مختلف منتشر می‌شوند، اما یکی از کارکردهای مهم آنها جلب دیدگاه‌ها و بازخوردها به موضوع‌ مورد بحث است. آگاهی از این بازخوردها و مباحث شکل‌گرفته درخصوص چنین گزارش‌هایی، ضمن ارتقای کیفیت محتوای قوانین در هر حوزه، به شناسایی و اصلاح موانع اجرایی هر ماده نیز کمک می‌کند. بر این‌اساس، جای خالی چنین سازکاری در فرایندهای سیاستگذاری و سیاست‌سازی در کشور احساس می‌شود.

تعریف و تعیین مصادیق اراضی در اختیار، ضروری است
حمزه بهمنیاری، وکیل پایه یک دادگستری: بررسی ماده 10قانون زمین شهری از ابعاد مختلف دارای اهمیت است: نخست آنکه این ماده قانونی سال‌ها متروک بوده و از طرفی قوانین متعددی در سال‌های بعد وضع شده که تفسیر و امکان اجرای موضوع ماده قانونی را با تغییر همراه کرده است. در این قانون در کنار عباراتی چون «اراضی ملی»، «اراضی دولتی»، «اراضی خالصه» و «انفال» و... این بار اصطلاح دیگری با وصف «اراضی در اختیار» وضع شده است. دکترین و رویه قضایی و حتی نظرات مشورتی دستگاه‌های اجرایی هنوز آنچنان مجالی برای تبیین حدود و آثار این واژه نیافته است. اصل 45 قانون اساسی، ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و ماده 6 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387 هریک احکام ویژه‌ای برای «اراضی در اختیار» وضع کرده است. نحوه استعمال نشان می‌دهد این عبارت دارای بار حقوقی بوده و نمی‌توان به‌عنوان یک ترکیب صرفاً لغوی از کنار آن عبور کرد. از همین رو، ارائه ضوابط مشخص برای تعریف و تعیین مصادیق این اراضی از سوی مقنن یا رویه قضایی ضروری است.
انتقال اراضی دولتی به وزارت مسکن و شهرسازی در ماده 10 در راستای تقویت و تأمین منابع اراضی مورد نیاز برای حصول به هدف ازدیاد عرضه و تثبیت و تعدیل قیمت و امکان اجرای وظایف این وزارتخانه در قانون زمین شهری در رابطه با تأمین زمین‌های مورد نیاز برای امر مسکن و خدمات عمومی است. برهمین‌اساس، آن‌دسته از اراضی که اصولاً قابلیت واگذاری به مردم و سایر اشخاص حقوقی را ندارد از نظر مقنن مشمول ماده 10نخواهد بود. مناطق چهارگانه تحت حفاظت سازمان محیط‌زیست موضوع ماده 3قانون حفاظت و بهسازی محیط‌زیست مصوب 1353 (پارک ملی، آثار طبیعی ملی، پناهگاه حیات‌وحش، منطقه حفاظت‌شده) ازجمله این موارد است. همچنین ماده 2 آیین‌نامه اجرایی لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیای اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب 31/2/1359 شورای انقلاب موارد دیگری را که واگذاری آن مطلقاً ممنوع است، نام برده که عبارت است از: جنگل‌ها و بیشه‌ها؛ مراتع عمومی از حریم روستاها که به تشخیص هیأت هفت‌نفره جهت تعلیف احشام ضروری است؛ نهالستان‌های عمومی؛ پارک‌های جنگلی و جنگل‌های دست‌کاشت عمومی؛ حریم قانونی تأسیسات دولتی؛ و راه‌های مسیر کوچ ایل‌نشین‌ها و حریم مربوط به آنها.
در همین راستا، معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری طی بخشنامه شماره 22608 اعلام داشته که ماده 10قانون مذکور ناظر به محدوده قانونی و حریم استحفاظی شهرها بوده و درصورتی‌که اراضی ملی و دولتی تبدیل به جنگل یا نهالستان یا ایستگاه‌های تحقیقاتی تولید بذر و نهال شده باشد، از شمول آن خارج بوده و ادارات ثبت نباید اسناد مالکیت آنها را صرفاً به استناد مقررات مذکور به نام وزارت مسکن و شهرسازی صادر کنند. درخصوص شمول یا عدم‌شمول ماده 10 به اراضی ملی و نحوه تشخیص منابع ملی و تحویل آن از وزارت جهادکشاورزی به وزارت مسکن و شهرسازی و همچنین درباره شمول حکم مندرج در ماده 10به شرکت‌های دولتی و نیز برداشت‌های متفاوتی که از عبارت «کلیه زمین‌های متعلق به...» در ماده 10ارائه شده، مباحث مفصل و مورد مناقشه‌ زیادی وجود دارد. همچنین تبصره 2ذیل ماده 10مقرر می‌دارد: «شهرداری‌ها و شرکت‌ها و سازمان‌های وابسته به شهرداری‌ها از شمول این ماده مستثنی هستند.»
از طرفی، تصویب پاره‌ای قوانین لاحق ازجمله ماده 69قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380، ماده 6قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387و ماده 8کشاورزی و منابع طبیعی قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب 1389، شائبه و تردید در بقای اعتبار ماده 10 قانون زمین شهری را به‌وجود آورده است. به‌عنوان یک نتیجه‌گیری کلی باید گفت که در عمل باید با اجرای قانون، بحث و احکام مربوطه در نحوه اجرای این قانون با توجه به آمره‌بودن آن و همچنین ضمانت اجرایی کیفری درنظرگرفته‌شده برای مستنکفان از اجرای آن مورد بررسی و تنقیح قرار بگیرد تا بتوان به مسیری درجهت احیای این اختیار قانونی و استفاده از ظرفیت‌های موجود در آن پرداخت.