یادداشت
نشانه‌حکمروایی شایسته در بودجه شهرداری تهران
احمد مسجد جامعی| عضو شورای اسلامی شهر تهران:
بودجه پیشنهادی سال 1397شهرداری تهران از زوایای مختلفی قابل نقد و بررسی است. می‌توان پرسید منابع بودجه کدامند، چگونه در بخش‌های مختلف توزیع شده‌اند واین بودجه چه تأثیراتی می‌تواند در سطح شهر تهران بر جای بگذارد. اما از یک زاویه دیگر هم می‌شود به آن پرداخت که شاید از دید پنهان مانده و تحلیلگران بدان نپرداخته‌اند و آن انطباق ساختار و ردیف‌های بودجه پیشنهادی با رویکرد حکمروایی شایسته شهری است. رویکردی که امروزه چارچوب اصلی فعالیت‌های مدیریت شهری و اهداف آرمانی آن را تشکیل می‌دهد و البته نیاز راهبردی شهر تهران نیز هست. اگرچه نظریه‌پردازی درخصوص این رویکرد زیاد است اما انطباق بودجه با این راهبرد و شاخص‌های آن که مشتمل بر تمرکززدایی، محلی‌گرایی، عدالت محوری، شفافیت، مشارکت‌محوری، مسئولیت‌پذیری، اخلاق‌مداری و نظارت پذیری است شاید کمتر مورد توجه بوده است. بر کسی پوشیده نیست که مدیران و شهرداران پیشین در بسیاری موارد و در آغاز حضور خود چندان تعهدی به برنامه‌ها و وظایف مصوب دوره‌های قبل نداشتند و معمولا رویکردهای خود را بلافاصله در برنامه‌ها گنجانده و توزیع منابع را نه براساس محتوای برنامه‌های مصوب که براساس سلیقه‌ها و رویکردهای مورد نظرشان می‌بستند. شاید از موارد نادری است که یک شهردار به‌رغم آنکه در سال آخر برنامه مصوب قبلی قراردارد و دلایل مختلفی برای عدم‌پایبندی به آن نیز موجود است، تداوم برنامه‌های نیمه تمام قبلی را اساس بودجه‌ریزی نخستین سال حضور خود قرار می‌دهد و می‌پذیرد که تعهدات مدیران قبلی و شوراهای پیشین را صورت عملی ببخشد. قطعا خواسته و دیدگاه آقای نجفی با دیدگاه‌های آقای قالیباف و نگاه آنها به شهر و اولویت‌های آن متفاوت است اما اینکه به‌رغم این اختلاف دیدگاه، تعهدات و برنامه‌های تصویب شده قبلی را ادامه می‌دهد، یک ادب اداری درحوزه مدیریت شهری و یک حرکت به سمت تحقق حکمروایی شایسته شهری است. این رویکرد به همین جا ختم نمی‌شود.
در تحلیل محتوای بودجه سال97 شهرداری تهران مصادیق دیگری برای حاکمیت این امر می‌توان یافت. اینکه شهردار تهران بخشی از اختیارات خود را در حساس‌ترین حوزه شهری به مناطق واگذار می‌کند و اجازه می‌دهد تا 3820میلیارد تومان (22درصد) از اعتباراتی که در سال‌های گذشته به‌صورت متمرکز و در اختیار ستادهای مرکزی قرار می‌گرفت توسط مناطق تعیین تکلیف شود، ناشی از حاکمیت اخلاق حرفه‌ای و عقلانیت در مشی مدیریتی است. عقلانی از آن جهت که پذیرفته است نگاه متمرکز و تک‌سویه از بالا به پایین آفت توسعه شهری است و حرفه‌ای از آن جهت که بخشی از اختیاراتی را که قانون به او داده است به رده‌های پایینی واگذار می‌کند و مسئولیت آن را نیز برعهده می‌گیرد. این شیوه مدیریتی با چاشنی تمرکززدایی و مسئولیت‌پذیری بسیار قابل تقدیر است.
افزایش سهم اعتبارات مناطق در بودجه عمومی از 15/6 درصد در سال 96به26/1 درصد در سال97 نویدی بر حرکت به سمت محلی‌گرایی و حکمروایی خوب شهری است. همچنین تخصیص 21درصد از اعتبارات سرمایه‌ای به مناطق واقع در پهنه جنوب و افزایش چشمگیر سهم این مناطق نسبت به پهنه‌های غرب(18درصد)، شرق (15.9درصد) و مرکز (19درصد) نیز خود گواهی بر خواست مدیریت شهری جدید در تحقق عدالت شهری و کاهش شکاف‌های شمال و جنوب در تهران است؛ شکاف‌هایی که قبلا تلاش می‌شد تا از طریق احداث بزرگراه و اتصال شمال شهر به جنوب رفع شود و امروز از طریق افزایش سهم مناطق کمتر برخوردار در بودجه دنبال می‌شود. از دیگر حوزه‌هایی که دغدغه اصلی شهروندان تهرانی است و بارها و بارها درنظرسنجی‌ها اعلام داشته‌اند مسائل زیست‌محیطی تهران است. توجه خاص به موضوعات زیست‌محیطی و حفظ باغات و توسعه فضای سبز در لایحه بودجه97 و اختصاص یک بخش مجزا و مستقل به‌نام محیط‌زیست و توسعه پایدار، برای نخستین بار در طول حیات مدیریت شهری تهران در بودجه سال آینده اتفاق افتاده است. هر چند که در شورای چهارم کمیسیون مستقلی برای موضوعات مرتبط با سلامت و محیط‌زیست شکل گرفت و منشأ آثار ماندگاری شد اما در شهرداری متعاقب این کار اقدام درخوری انجام نشد، درحالی‌که در بودجه سال آینده شاهد این اتفاق هستیم. علاوه بر موارد یادشده، در تحلیل کلیات بودجه و محتوای آن موارد زیر قابل توجه است:
1- یکی از اشکالات اساسی وارده بر نظام بودجه‌ریزی شهرداری در سال‌های قبل این بود که ارتباط ارگانیکی بین سرفصل‌های بودجه برنامه‌های پنج‌ساله وجود نداشت و همین امر باعث می‌شد که بخش زیادی از طرح‌ها و پروژه‌های مصوب اجرایی نشود. در واقع بودجه پیشنهادی باید تمام بندهای مندرج در اسناد قانونی فرادست را پوشش دهد و براساس آنها تنظیم شود و تمام بخش‌ها و زیربخش‌های شهرداری نیز با نگاه به آن برنامه‌ها، بودجه سال آتی خودرا پیشنهاد دهند. شاید به همین دلیل است که مثلا بخش زیادی از طرح‌های موضعی و موضوعی و بسیاری از ماموریت معاونت‌ها و سازمان‌های شهرداری محقق نشده‌اند.
2- بودجه سال97 شهرداری تهران در چارچوب برنامه‌های سال آخر برنامه پنج‌ساله دوم تدوین شده و لذا دست شهرداری تا حدوی بسته است و نمی‌تواند تمام انتظارات و پیشنهادهای کارشناسی را که طی چند‌ماه گذشته ارائه شده، پوشش دهد. اما از سوی دیگر با عنایت به رویه‌های موجود و حاکم بر بودجه سال97 انتظار می‌رود بودجه سال‌های آینده که براساس سر فصل‌های برنامه پنج‌ساله سوم بسته می‌شود بسیار واقع‌بینانه‌تر باشد.
3- برنامه‌های پنج‌ساله دوم نسبت به برنامه اول رویکردی عملیاتی و کمی داشت و هرچند اهدافی بلند را مدنظر قرار داده بود اما رویکرد غالب در عمل نگاه کالبدی و سازه‌ای بود و منجر به افزایش محسوس کیفیت زندگی شهروندان نشد. هدف اصلی نظام بودجه‌ریزی مدیریت شهری باید افزایش کیفیت زندگی شهروندان باشد، حرکت به سوی این هدف آغاز شده و کاهش 12درصدی اعتبارات عمرانی شاید نویدی باشد که توسعه شهر تهران فقط با پروژه‌های عمرانی بسته نمی‌شود.
4- یکی از پیشنهادها در جلسه نوزدهم شورا و هنگام بحث در مورد سیاست‌های کلی بودجه سال97 این بود که این بودجه به‌دلیل حجم بالای بدهی‌های شهرداری و کاهش درآمدهای ناشی از فروش تراکم و تغییر کاربری و مانند آن، بیشتر از سال‌جاری نباشد و حداقل با آن برابر باشد که خوشبختانه این امر اتفاق افتاد و بودجه سال آینده، 4000میلیارد ریال کمتر از سال‌جاری بسته شده است، که به گفته آقای دکتر نجفی با احتساب تورم 20درصدی سال97 و افزایش نرخ ارز، 22درصد کاهش داشته است. حتی با احتساب آمارهای دولتی درباره نرخ تورم، این بودجه 12درصد کاهش نشان می‌دهد.
5- تأکید دیگر، افزایش شفافیت نظام بودجه‌ریزی شهر تهران از طریق کاهش سهم بودجه‌های غیرنقد در سال97 بود که این موضوع نیز اتفاق افتاد؛ به‌طوری‌که سهم بودجه غیرنقد شهرداری تهران از 38درصد در سال‌جاری به 25درصد در سال97 کاهش پیدا کرده و اگر همین روال ادامه یابد در سال دوم برنامه پنج‌ساله سوم، بودجه غیرنقد در حداقل سطح ممکن نگاه داشته خواهد شد. با توجه به اینکه بودجه‌های غیرنقد علاوه بر افزایش هزینه‌های اداره شهر، نظارت‌پذیری چندانی نداشته و ماهیتا فسادزاست، این قدم می‌تواند در حرکت به سمت توسعه پایدار و حکمروایی شایسته شهری بسیار کمک‌رسان باشد. به‌رغم آنکه ردپای حرکت به سمت حکمروایی شهری تا حدودی ملموس است اما هنوز تا رسیدن به چشم‌انداز مطلوب فاصله‌ها داریم. شهر تهران هنوز هم گران اداره می‌شود و عوامل مؤثر بر این گرانی مانند عدم‌بهره‌وری، عدم‌نظارت دقیق بر مخارج، واسطه‌گری اشخاص حقیقی و حقوقی و به‌خصوص سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه و کارگزاری آنها در انجام پروژه‌های نگهداشت و عمران، عدم‌استخراج بهای تمام‌شده کالا و خدمات، موضوعی نیست که در یک سال مدیریت، قابل اصلاح باشد زیرا ریشه در ساختارهای اداری دارد و اصلاح آن که مؤثرترین آنها اصلاح رویه‌های کسب درآمد در شهرداری است زمان می‌برد.اگر چه شهرداری هنوز سازمانی خدماتی است و تا تبدیل شدن به یک نهاد اجتماعی تلاش‌های زیادی باید صورت پذیرد، اما در نخستین گام لازم است در بودجه‌های سالانه موضوعاتی چون کاهش فقر شهری، کاهش شکاف فضایی بین مناطق، ایجاد بسترهای اشتغال‌زایی در رونق شهری و توسعه کارآفرینی مورد توجه جدی قرار گیرد. بررسی بودجه مناطق 22گانه نشان می‌دهد که ردیف‌های بودجه بدون توجه به خواست شهروندان بسته می‌شود و کماکان پروژه‌هایی که سال‌های قبل تعریف شده برای تنظیم بودجه تکرار شده‌اند. در واقع مسئله شهرداری و مسئله شهروندان نباید متفاوت باشند. نگاه مشارکت‌گرایانه در تنظیم بودجه97 ضعیف است و هیچ سازوکاری برای نقش‌آفرینی شهروندان و یا نهادهای مردمی در تدوین برنامه و بودجه سال آتی مشاهده نمی‌شود. به‌رغم نکات گفته شده هنوز در ساختار بودجه پیشنهادی، تغییر راهبردی چندان محسوس نیست، درحالی‌که شعار مشارکت، امید و شکوفایی مستلزم تغییر در ساختار و سازمان شهرداری است.
