استقلال و توان نظارتی شورا باید تقویت شود
گفت‌وگو با علی اعطا، سخنگوی شورای شهر تهران درباره جایگاه و اختیارات شورای شهر و موانع بر سر راه پیگیری مطالبات شهروندان
مرضیه ثمره‌حسینی ـ روزنامه‌نگار
بعد از تشکیل شوراهای شهر، نقش اصلی مدیریت شهری برعهده این نهادها گذاشته شد که نمایندگانش از طرف مردم انتخاب می‌شوند و ضمن انتخاب شهردار، مقرر شد همه برنامه‌ها و تصمیم‌گیری‌های شهرداری با نظارت آنها انجام شود. هدف اصلی از تشکیل شوراهای شهر اینگونه عنوان شده که به مردم در اداره امور شهر سهم مؤثرتری داده شود. این هدف چقدر محقق شده و شوراهای شهر چقدر در پیگیری مطالبات شهروندان موفق بوده‌اند؟ آیا اختیارات این نهادها به اندازه کافی است که بتوانند مطالبات مردم را پیگیری کنند و پل ارتباطی بین مردم و دولت باشند؟ این سؤالات را از علی اعطا، سخنگوی شورای شهر تهران، پرسیده‌ایم.
شوراهای شهر به‌مثابه حکومت‌های محلی تلقی می‌شوند و وظایف مهمی از انتخاب شهردار تا پیگیری مطالبات شهروندان را برعهده دارند، به‌نظر شما این جایگاه محقق شده است؟
با تعبیر «حکومت محلی» نسبت به شوراهای شهر موافق نیستم. شوراهای اسلامی در اعمال حاکمیت نقشی ندارند بنابراین اطلاق حکومت به آنها صحیح نیست. تکالیف و وظایف شورا، اغلب خدماتی است و تنها در شهرداری است که شورا تا حدی حکمروایی دارد. قرارگرفتن شهرداری‌ها و شوراهای شهر در متن قوانین به‌عنوان نهادهای عمومی غیردولتی نیز ناشی از همین جایگاه است. ساختار اداری-سیاسی ایران یک ساختار یک کاسه و غیرفدرال است، یعنی یک سرزمین و یک دولت؛ طبعاً تنها نهادی که حکومت می‌کند نیز دولت است. از دوران مشروطه خواست مردم این بوده که دولت مرکزی اداره شهر را به انجمن‌های مردمی به نام انجمن بلدیه بسپارد و نهایتاً هم انجمن بلدیه تأسیس می‌شود و بعد از مدتی، انجمن شهر نام می‌گیرد و بعد از انقلاب، شوراهای اسلامی شهر و روستا جایگزین آن می‌شوند. این سیر تاریخی نشان می‌دهد تمرکززدایی تنها در برخی از امور خدماتی و اداری مشخص انجام شده که آن هم در چارچوب قوانین الزام‌آور مصوب قوه مقننه است. تنها جایی که شورای شهر تا حدی حکمروایی دارد، اداره شهرداری است؛ چراکه قانون چنین چیزی را معین کرده است. در سایر موارد، طبق قوانین فعلی، مصوبات شورا نمی‌تواند برای نهاد یا شخص دیگری ایجاد الزام کند، بنابراین نهادی که برای هیچ شخص یا نهادی نمی‌تواند الزام قانونی ایجاد کند، حکومت محلی نیست. پس باید ابتدا جایگاه را به‌درستی شناخت و بعد پرسید تا چه حدی، مطالبات شهروندان پیگیری شده. از حیث عملکرد، شورای شهر در احیای جایگاه خود در اداره شهرداری، کارنامه قابل دفاعی دارد. شورای شهر پنجم تهران، محدود به انتخاب شهردار نماند و با تصویب مصوباتی در قالب «الزام شهرداری تهران به ارائه لایحه» تلاش کرد شهرداری را در راستای مطالبات شهروندان متعهد کند. نظارت شورا بر شهرداری نیز در کل تقویت شد و این را از نطق‌ها، پیگیری‌ها و پاسخ‌های شهرداران تهران در این دوره می‌توان دید. با این‌حال، شوراها در صورت عدم‌همکاری مناسب شهرداری در این خصوص به مشکل برخواهندخورد؛ بهترین راه این است که قانوناً راهی برای پیگیری بودجه شهرداری از طریق شورا که واضع آن است پیش‌بینی شود. شورا در این خصوص صلاحیت قانونی دارد، اما مثل مجلس ابزاری چون دیوان محاسبات در اختیار ندارد که بتواند برای اجرای درست بودجه نظارت داشته باشد.
عده‌ای معتقدند شورای شهر، بیشتر یک نهاد سیاسی است تا مردمی. چقدر این نهاد به‌عنوان یک نهاد مدنی در جلب مشارکت مردم در مدیریت شهری موفق بوده است؟
تلقی حکومت محلی، در سیاسی‌شدن جایگاه شوراها مؤثر بوده. حکومت ذاتاً امری سیاسی است ولی گفته شد که شوراها وظیفه و ابزار قانونی حکومت را ندارند و شاید چنین انتظارات و تعابیر مسامحه‌انگارانه‌ای به سیاسی‌شدن این نهاد منجر شده است. به‌هرحال از این نکته هم نباید غافل بود که شوراهای شهر با مسائل سیاسی مواجهه دارند، چرا که سیاست در شهر حضور فعال دارد و اداره شهر بدون توجه به جوانب سیاسی آن ممکن نیست. البته چنین بحثی جواز اداره‌کردن سیاسی‌کارانه شهر تهران را نمی‌دهد، بلکه باعث می‌شود شورا و شهرداری با مسائلی مواجه شوند که ابعاد سیاسی دارد. این موضوع در تهران که پایتخت است بیشتر پیش می‌آید.
با این‌حال هم شورای شهر و هم شهردار باید تلاش کنند حتی‌الامکان از سیاسی‌کاری دوری کنند، راهبرد تهران شهری برای همه نیز از همین وجه قابل دفاع است. جلب مشارکت مردم در مدیریت شهری، کاری نیست که یک‌دفعه و یک‌شبه رخ دهد. شوراها باید اتمسفر فرهنگی و اجتماعی شهر را بشناسند و به‌نظر نیز باید کاری شود که اعضای شورا به‌تناسب جمعیت شهرها افزایش بیشتری داشته باشند. اگر بشود به اصلاح قانون نیز فکر کرد، حالت ایده‌آل این است که انتخابات شوراها محله‌محورتر شود، به‌طورمثال در پاریس، 30محله، شوراهایی را انتخاب می‌کنند و از میان اعضای شوراهای محلات، افرادی در یک مجمع جمع شده و نهایتاً شهردار را برمی‌گزینند؛ به‌این‌ترتیب، شوراها هم مردمی‌تر خواهند بود و هم غیرسیاسی‌تر. در ایران، تشکیل شورایاری‌ها و انجمن‌های محله و همچنین ستاد سمن‌ها از گام‌هایی بود که در راستای مردمی‌تر شدن اداره تهران برداشته شد و با تقویت جایگاه شوراها، می‌توان این مسیر را همچنان ادامه داد.
موانع بر سر راه تحقق جایگاه واقعی نهاد شوراهای شهر چیست؟
به‌نظر، مهم‌ترین خلأ، عدم‌تناسب توان و ابزار قانونی شورا در نظارت بر شهرداری است. شوراها تنها اختیار نصب و عزل شهردار را دارند و مشخص است هم به جهت تبعاتی که عزل شهردار در کارکرد نهاد خدماتی‌ای چون شهرداری ایجاد می‌کند، هم به جهت خدشه‌ای که به تصمیمات شورا وارد می‌سازد، عزل باید مرحله آخر اعمال کنترل باشد؛ با این‌حال در غیاب ابزار نظارت مستمر، شورا با چالش در اعمال نظارت مؤثر مواجه خواهد شد. در این شورا تلاش شد با ابزارهایی ترکیبی تا حدی نظارت شورا بر شهرداری تقویت شود؛ به‌طورمثال، اعضای شورا بتوانند معاونین شهردار را در صحن و کمیسیون‌ها پاسخگو کنند. در واقع، معاونین شهردار افراد حائز‌اهمیتی در سلسله‌مراتب شهرداری‌اند اما مستقیماً به شورا پاسخگو نیستند، این است که در مواردی شورا در اعمال نظارت خویش دچار چالش می‌شود.
یکی دیگر از موانع، اختیارات شهرداری است که در حوزه شهر جامع نیست؛ شهر، محیط چندبعدی است و برای اداره مؤثر آن نیاز به اتخاذ تصمیمات چندوجهی و اجرای آن به همین شیوه است؛ اما در بسیاری از مصوبات، شورا به شهرداری می‌گوید با هماهنگی فلان نهاد دولتی، این کار را در زمینه شهر انجام بده! حالا این می‌شود دو مشکل، نه تضمینی هست که آن نهاد دولتی به‌خصوص با شهرداری هماهنگ شود نه اینکه تضمینی هست چنین هماهنگی‌ای در راستای منافع مدنظر شورا برای شهر باشد؛ این مسئله خصوصاً در حوزه مصوبات مربوط به حقوق شهروندی، اقتصاد شهری و هوشمندسازی شهر، که اتفاقاً صدر فهرست مطالبات مردمی‌اند، مشاهده می‌شود.
در راستای افزایش سطح اختیارات شوراهای شهر، چه مطالباتی از دولت جدید انتظار می‌رود؟
یک پیشنهاد، ایجاد ابزار نظارت مستمر نسبت به شهرداری است؛ این مهم‌ترین و در دسترس‌ترین گام است. شورا اکنون اختیار عزل شهردار را دارد و ایجاد توان اعمال نظارت مستمر چندان خارج از این ساختار نیست. از طرف دیگر، شفافیت در معاملات و استخدام‌ها و پروژ‌ه‌های شهرداری باید تبدیل به یک تکلیف قانونی شوند تا مردم نیز کنار نمایندگان خود بتوانند بر نهاد شهرداری نظارت کنند و با تغییر شهردار و اعضای شورا، شفافیت متوقف نشود. اصلاح قانون انتخابات شوراها نیز لازم است، هرچند اکنون بسیاری ممکن است آن را دور از دسترس بدانند؛ به‌هرحال انتخاب 20-30عضو به‌صورت‌کلی برای یک شهر با بافت‌های فرهنگی متنوع و تعداد زیاد جمعیت، مناسب نیست؛ این‌وضع در مورد سایر شهرهای بزرگ ایران نیز برقرار است؛ در انتخابات شوراها باید به‌نحوی عمل شود که تنوع فرهنگی و معیشتی شهرها منعکس شود، بنابراین ایده برگزاری انتخابات شوراها به‌صورت محله‌محور یا منطقه‌محور را بالاتر مطرح کردم. شورایی که برآمده از نمایندگان فرضاً ۳۰ محله باشد، هم حاصل انتخابات پرشورتری است و هم کمتر مجال ژست‌های سیاسی دارد.
باید تأکید کرد که اصلاح قانون شهرداری‌ها مقدم است بر قانون شوراها، بهتر است در چند گام موازی، اختیارات شهرداری متناسب با انتظارات شهروندان و طبیعت شهر، جامع‌تر شود. در واقع باید برگردیم به همان منطقی که در ماده 55قانون شهرداری‌ها مشاهده می‌شود، اختیاراتی که در آن قانون برای شهرداری درنظر گرفته شد. در زمان خودش بسیار جامع بوده؛ اما به‌مرور با اصلاحات این قانون و همچنین تصویب قوانین نسخ‌کننده، ماده 55ظرفیت جامع خود را از دست داد. علاوه‌بر پیش‌بینی اختیارات برای نهاد شهرداری، باید در حوزه همان اختیارات به کارکنان شهرداری اختیار مشابه پلیس داده شود، به‌طورمثال در زمینه‌هایی چون حفظ ایمنی و نظم حمل‌ونقل شهر، برای کارکنان شهرداری اختیاراتی قائل شوند تا شهرداری بتواند به‌‌طور شایسته ایمنی و نظم ترافیکی شهر را حفظ کند.
پایدارسازی درآمد شهرداری از طریق پیش‌بینی عوارض متنوع با رعایت نظریه شورای نگهبان نیز ممکن و در دسترس است. این‌کار باعث می‌شود شهرداری دیگر یک ذی‌نفع در ساختمان‌سازی نباشد و بتواند مستقل از سود و زیان خود، نظم را به ساختمان‌سازی در شهر بازگرداند. البته در اخذ این عوارض نیز باید راهکاری پیش‌بینی شود که شهرداری مجبور نباشد برای دریافت سهم خود از این عوارض، به دولت مراجعه کند؛ چراکه بارها مشاهده شده دولت همکاری لازم را در این‌زمینه اعمال نمی‌کند؛ بنابراین، علاوه بر پیش‌بینی عوارض، پیش‌بینی نحوه وصول آن نیز ضروری است. با این تغییرات، استقلال شورا و همچنین توان نظارتی شورا نیز باید تقویت شود تا نمایندگان مردم باعث شوند شهرداری این اختیارات را در مسیر منافع شهروندان و حفظ حقوق آنها نسبت به شهر به‌کارگیرد؛ این گام‌ها بهتر است موازی برداشته شوند.
