کارهایی که نشدنی به نظر می‌رسید

نابودی باغ‌ها، قد کشیدن برج‌ها، آلودگی هوا و شهری که روزبه‌روز حالش بدتر و بدتر می‌شود؛ اینها می‌تواند خلاصه‌ای برای توصیف شهری باشد که امروز ساکنانش باید بهای ساخت و سازهای بی‌رویه در دوره‌های پیشین مدیریت شهری را بپردازند. فروش تراکم و تکیه بر درآمد حاصل از آن برای اداره شهر، نابه‌سامانی‌هایی را در تهران رقم زد؛ موضوعی که اعضای دوره پنجم شورای شهر تهران را برای جلوگیری از فروش شهر مصمم کرد. تکیه بر درآمدهای پایدار برای اداره شهر و تأمین هزینه‌های خدماتی برای ارائه به شهروندان و ممانعت از شهرفروشی در جهت درآمدزایی موضوعی است که با کارشناسان امور شهرسازی در میان گذاشته و از زوایای مختلف آن را بررسی کرده‌ایم.

شهره کیانوش راد- خبرنگار: شهر برای تأمین هزینه‌های عمرانی و خدماتی نیاز به درآمد دارد. بخشی از درآمد شهرداری‌ها از طریق فروش تراکم تأمین می‌شود. اما طی سال‌های قبل فروش تراکم و به‌دنبال آن ساخت‌وساز بی‌رویه در شهری مانند تهران سبب نابودی باغ‌های بسیار و تخریب محیط‌زیست شد. در چنین شرایطی با افزایش جمعیت و درصورتی که برنامه‌ریزی برای تأمین هزینه‌های نگهداشت شهر صورت نگیرد، سهم شهروندان از خدمات شهری کاهش می‌یابد. اگر فروش تراکم را یکی از راه‌های کسب درآمد برای شهرداری بدانیم، این سؤال مطرح می‌شود که چرا اعضای دوره پنجم شورای شهر تهران در شروع کار خود با فروش تراکم مخالفت کردند؟

مصطفی بهزادفر، عضو هیأت علمی دانشکده معماری و شهرسازی دانشگاه علم و صنعت ایران معتقد است که وقتی ما صحبت از شهرفروشی می‌کنیم لازم است به پیشینه‌ای بپردازیم که موجب افزایش ساخت‌وساز شد؛ «واقعیت این است که با فروش تراکم به همه سامانه‌های شهر صدمه وارد شد. نسبت بین فضای پر و خالی به هم خورد و نسبت توده‌گذاری در شهر بسیار نابه‌هنجار شد. در طراحی شهری بین توده و فضا باید رابطه منطقی وجود داشته باشد اما فروش تراکم این نسبت را بر هم زد. به‌طور مثال تراکم‌فروشی یا همان شهرفروشی را در مناطق یک و 22 که پوشش گیاهی و سرسبزی بالایی داشتند درنظر بگیرید. تراکم‌فروشی در این دو منطقه به‌گونه‌ای انجام شد که رابطه توده و فضا از بین رفت. به‌طوری که اکنون منطقه 22 آن دلپذیری، سرزندگی و زیست‌پذیری‌ای که انتظار داشتیم را ندارد و منطقه یک نیز فضای باز و زیست‌پذیری‌اش را از دست داده. اینها نمونه‌هایی از جریان‌های منفی است که در اثر فروش تراکم در گذشته رخ داده است. وقتی می‌خواهیم جلوی این کار را بگیریم و شهرفروشی را متوقف می‌کنیم، یعنی می‌خواهیم از کمیت‌انگاری به کیفیت‌‌انگاری بپردازیم. وقتی به کیفیت‌انگاری بپردازیم، کیفیت‌های محیطی، تقویت و در نتیجه سرزندگی ایجاد می‌شود. فضا وقتی به اندازه کافی وجود داشته باشد، قرارگاه اجتماعی ایجاد می‌شود. بر مبنای قرارگاه اجتماعی، روابط اجتماعی میان شهروندان شکل می‌گیرد و بر مبنای روابط اجتماعی، سرزندگی اجتماعی شکل خواهد گرفت. همه اینها وقتی اتفاق می‌افتد که تراکم کمتر شود و در نتیجه قلمرو همگانی و فضای باز بیشتری در شهر وجود داشته باشد.»
تراکم چگونه می‌تواند بر روابط اجتماعی تأثیر بگذارد؟ بهزادفر در پاسخ می‌گوید: «‌تراکم، سازگاری کارکردها را بر هم می‌زند. به اجبار کارکردهایی در کنار هم قرار می‌گیرند که با هم متناسب نیستند. مثلاً کارکرد تجاری یا کارگاهی با مسکونی در کنار هم قرار می‌گیرند و در نتیجه مردم نمی‌توانند با هم روابط خوبی برقرار کنند. وقتی تراکم‌فروشی و شهرفروشی اتفاق نیفتد، عناصر ساخته شده از نظر ارتفاعی و حتی از نظر نما با هم سازگارند. اما در تراکم، ما در به ‌کار رفتن مصالح هم گاهی با تناقص روبه‌رو هستیم. وقتی در چارچوب شهرفروشی یا تراکم‌فروشی مجوزی صادر می‌شود، کسی که مجوز ساخت گرفته چون هزینه‌اش را پرداخت کرده این حق را برای خود قائل می‌شود که از هر نما، فرم و سازه‌ای که بخواهد استفاده کند. درنتیجه اعمال نظارت شهرداری کمتر می‌شود. اما وقتی ما مبلغ کمتری از او می‌گیریم درواقع این حق را به شهرداری می‌دهیم که نظارت بیشتری داشته باشد. ولی با شیوه قبلی که شهرفروشی بود مدیریت شهری کمتر می‌توانست نظارت کند. از طرفی وقتی شهرفروشی نباشد، باغ‌ها و فضای سبز حفظ می‌شود و فضای شهر را بیشتر حفظ کرده‌ایم».
در شرایطی که شهرداری تهران با مشکل شدید کمبود درآمد مواجه است، چاره کار چیست؟ بهزادفر می‌گوید: «‌اگر معتقدیم شهرداری نهادی مردمی است باید اجازه بدهیم که به‌طور مستقل و در مقیاس محلی مردمی قانونگذاری کند و مالیات محلی داشته باشد. درحالی‌که چنین چیزی وجود ندارد. نمی‌شود با سامانه ملی، مالیات اخذ کرد و بعد گفت چون شهرداری حکمروایی محلی دارد، نمی‌تواند از این مالیات استفاده کند. این، تناقضی در سیاست‌های کلان است. نباید بگوییم به‌دلیل مشکل کمبود درآمد، ممانعت از شهرفروشی اشتباه بوده؛ بلکه باید مشکل را ریشه‌ای حل کنیم. اگر سامانه مالیات، سامانه توزیع درآمد، سامانه رابطه هزینه و درآمد در مقیاس ملی حل نشود و روابط بین سلسله مراتب حکمرانی ملی، منطقه‌ای، ناحیه‌ای، حوزه‌ای و محله‌ای در یک فرایند یکپارچه که رابطه جغرافیایی، اقتصادی و کیفیت محیطی را با هم داشته باشد، حل نشود، ممکن است شورای شهر مجبور شود که به فروش تراکم مشروط رو آورد. با این سیاستگذاری ممانعت از شهرفروشی، شورای شهر تلاش کرد تا شهر را حفظ کند. اما اگر دولت نخواهد کمک کند، به صراحت می‌گویم که شهرداری ناچار می‌شود به فروش تراکم رو آورد و بر مشکلات این شهر افزوده خواهد شد. مهم‌ترین اختیار شهرداری صدور پروانه ساختمان است که می‌تواند از این بازو کسب درآمد کند. اینجاست که بحث تراکم مطرح می‌شود و به آن نتیجه مطلوب مالی می‌رسد. اما از نظر کیفیت محیطی نمی‌تواند مطلوب باشد. دولت و مجلس باید نقش درستی را ایفا کنند. از دیدگاه شهرسازی حداقل 3قانون تعریف می‌کنیم: قانون اساسی، قانون مدنی و یک‌سری قانون موضوعی. یکی از قوانین موضوعی، قانون شهرداری‌هاست. این 3باید با هم سازگار باشند. یکی از قوانین موضوعی قانون مالیات است. قوانین موضوعی باید با هم سازگار باشند».

   سرمایه‌گذاری روی زمین، نادیده گرفتن مسائل کیفی است
«ضوابط مبتنی بر اقتصاد شهری نافی کیفیت است و سرمایه‌گذاری روی زمین موجب می‌شود تا مسائل کیفی نادیده گرفته شود.»

این صحبت‌های « اسکندر مختاری» پژوهشگر مطالعات شهری است. او برای روشن شدن موضوع گریزی می‌زند به سال‌هایی که طرح جامع تصویب شد؛« به یاد دارم سال 1385که طرح جامع تهیه شد، 9‌ماه در مصوبه شورای‌عالی معماری شهرسازی معطل ماند تا اینکه بالاخره 20درصد تراکم شهر را زیاد کردند و طرح جامع به تصویب رسید. در مرحله بعدی باید طرح تفصیلی را براساس طرح جامع تهیه می‌کردند. طرح تفصیلی متکی بر همان اهداف اصلی طرح جامع هم نبود و به سمتی می‌رفت که در شهر ساخت و سازهای بیشتری اعمال شود. طرح تفصیلی سال 1392تصویب شد و تراکم شهر را بیشتر کرد. اما چند ضابطه، طرح تراکم را فراتر از طرح جامع و فراتر از طرح تفصیلی می‌کرد. یکی ضابطه تجمیع بود که اجازه می‌داد تراکم بر اثر تجمیع بالا برود و دیگری بافت فرسوده بود که درصورت نوسازی یک طبقه بیشتر می‌گرفت. در چنین شرایطی با فضاهایی مواجه شدیم که امکان بارگذاری نداشت. برای مثال در محله منیریه قطعات 300مترمربعی که 2خانواده در آنها زندگی می‌کردند به ساختمان‌های 5و 6طبقه با 20واحد تبدیل شد. در برخی خیابان‌ها قرار بود درصورتی تراکم بدهند که معبر اجرا شود. تراکم اجرا شد اما معبر به همان شکل باقی ماند. سقف جمعیتی هر منطقه براساس طرح جامع تعریف شد. حال فرض کنید همه پلاک‌های منطقه 16تهران، بخواهند 4یا 5طبقه شوند. جمعیت از سقف طرح جامع بالاتر می‌رود. همانطور که اکنون در برخی مناطق اینگونه شده است. سقف جمعیتی منطقه یک از سقف طرح جامع بالاتر است. ضمن اینکه برای پلاک‌هایی که هنوز نساخته‌اند این حق طبق طرح تفصیلی وجود دارد. این موضوع، چالش اساسی پیش رو مدیران شهری، تهیه‌کنندگان و برنامه‌ریزان طرح‌های شهری است. مناطق مختلف شهرداری اکنون به سقف طرح جامع رسیده‌اند. اما مالکان فراوانی هستند که نساخته‌اند و اگر ساخت و‌سازی‌ صورت بگیرد تکلیف سقف طرح جامع چه می‌شود؟ متأسفانه درد این شهر درمان نشده است. این شهر میل به توسعه و تراکم دارد و شهر و مدیریت شهری هم محتاج کسب درآمد برای نگهداری شهر است. از طرفی دولت هم قادر نیست سهم خود را برای نگهداری شهر بپردازد. در نتیجه شهرداری‌ها مجبورند از راه اقتصاد بیمار شهری، برای نگهداری شهر تأمین درآمد کنند. ساکنان شهرهای توسعه یافته در کشورهای دیگر مجبورند هزینه اقامت در شهر را بپردازند. درآمد پایدار یعنی ساکنان عوارض زندگی در شهر را می‌پردازند و در قبال آن از خدمات شهری بهره‌مند می‌شوند، احتیاجی به فروش تراکم نیست و کاربری هم فروخته نمی‌شود. با درآمد پایدار، شهر را می‌شود نگه داشت و دولت هم لازم نیست پول بدهد. نتیجه فروش تراکم این است که شهر از تناسب خارج می‌شود و حالش بدتر و بدتر می‌شود. »