یادداشت
چالش‌ها و موانع شفافیت
بهاره آروین _ رئیس کمیته شفافیت شورای شهر تهران
یکی از مهم‌ترین اهرم‌های مبارزه با فساد و رانت در یک سیستم، ایجاد شفافیت در آن است. اما در مسیر تحقق شفافیت 3 دسته مانع و چالش وجود دارد که روند کار را مختل می‌کند.
دسته اول، چالش‌های اصطلاحا بوروکراتیک هستند که ناشی ازغلبه امر غیررسمی در سیستم دولتی و بوروکراتیک انجام کارهاست. این چالش که منجر به ایجاد شکاف در میان رویه‌های انجام کار با قوانین و مقررات مصوب می‌شود، اصلی‌ترین مانع در مسیر تحقق شفافیت به‌حساب می‌آید. هنگامی که در یک سازمان نیت به ایجاد شفافیت شکل می‌گیرد، به‌دلیل اینکه رویه‌های آن متفاوت از قوانین مصوب و شامل رویه‌های غیررسمی است، تحقق شفافیت که آشکارکننده چنین شکافی است، با مقاومت‌هایی مواجه می‌شود.
به‌خصوص در حوزه مالی با چنین چالشی مواجه هستیم. البته نه به‌خاطر اینکه لزوما نفع مستقیم کسی تحت‌الشعاع قرار می‌گیرد یا زیرساخت فنی آن وجود ندارد (چراکه داده ثبت می‌شود)؛ بلکه اصل ماجرا این است که رویه‌ها منطبق بر قوانین مصوب نیستند و دلیل این مشکل بعضا به ضعف قوانین مربوط می‌شود.
به‌عبارت دیگر؛ رویه واقعی انجام کارها متفاوت از قوانین مصوب شکل گرفته و شرایط به‌گونه‌ای است که به قول مدیران اگر براساس قوانین اقدام شود، کار پیش نمی‌رود یا روند اجرا کند می‌شود. به همین دلیل یک نوع مقاومت در برابر شفافیت به‌وجود می‌آید. مثلا حوزه مالی و به‌طور خاص، سند بودجه به جای اینکه شفافیت‌بخش باشد، به نوعی نقش پنهان‌کننده اصلی را ایفا می‌کند و اجازه رصد آنچه را که در واقعیت اتفاق می‌افتد نمی‌دهد.
زمانی من به این نتیجه رسیدم که بهتر است یک سال سند بودجه نداشته باشیم اما درعوض، شهرداری همه کارهایی را که در حوزه مالی انجام می‌دهد ثبت کند تا اقدامات و هزینه‌ها شفاف و مشخص باشند. دلیل اینکه بعضا مدیران نمی‌خواهند اقدامات شفاف باشد این است که اگر معلوم شود که چه اقداماتی صورت می‌گیرد، براساس قواعد و آیین‌نامه‌ها دربرابر دستگاه‌های نظارتی با چالش مواجه می‌شوند. ازاین‌رو؛ این عامل یکی از موانع شفافیت به شمار می‌رود که البته مدیریت فعلی شهرداری تلاش زیادی برای بهبود فرآیندها داشته است.
مقاومت بدنه سازمانی هم در برابر تغییر رویه‌ها، یکی دیگر از عواملی است که ذیل دسته نخست چالش‌ها و موانع شفافیت قرار می‌گیرد. طبیعی است که مدیران میانی اختیارات‌شان را در نبود شفافیت گسترش می‌دهند. به بیان دیگر اگر تصمیمات‌شان در معرض دید همگان باشد، اختیارات‌شان تحت‌الشعاع قرار می‌گیرد. الکترونیکی شدن فرایندها نیز باعث می‌شود اختیارات کاهش پیدا کند؛ چرا که مانع از این می‌شود که در مرحله آخر با امضا یاپاراف مدیر مربوطه چیزی تغییر کند.
رقابت واحدهای سازمانی بر مالکیت داده نیز از دیگر چالش‌های بوروکراتیک به حساب می‌آید. متأسفانه مدیران، داده‌ها را دارایی و غنیمت مجموعه تحت مدیریت‌شان به شمار می‌آورند و از آنها به‌عنوان یک ابزار چانه‌زنی با واحدهای دیگر استفاده می‌کنند.این مسئله سبب می‌شود طی فرایند شفاف‌سازی، هر بخش از داده‌ها در انحصار کسی باشد و مدیران ذیربط در برابر تبادل داده‌ها مقاومت کنند. بنابراین حتی با این هدف که مجموعه سازمان و شهروندان به‌عنوان ذی‌نفعان اصلی از این شفافیت منتفع شوند، شفاف‌سازی صورت نمی‌گیرد. مجموعه این عوامل باعث ایجاد نوعی ناهماهنگی میان مدیران رده بالا و بدنه سازمانی می‌شود. یعنی شما در ابتدای امر با مدیران رده بالا برای شفاف‌سازی توافق کرده‌اید، اما بدنه سازمان، برای اینکه شفافیت محقق نشود، مدت‌ها شما را در پیچ‌وخم‌های بوروکراتیک و فنی سر می‌دوانند.
هراس و محافظه‌کاری هم یکی از موانع بوروکراتیک بر سر راه شفافیت است. از آنجا که تاکنون شفاف‌سازی به‌معنای واقعی‌اش صورت نگرفته است، برخی با این دیدگاه که هنوز فرهنگ آن در جامعه ایجاد نشده تصور می‌کنند شفاف‌سازی جنجال‌های رسانه‌ای را به دنبال دارد و اساسا دردسرساز است.
از سوی دیگر بی‌ثباتی مدیریتی و تغییر متناوب مدیران میانی هم مانع مهمی‌در برابر شفاف‌سازی به شمار می‌آید. وقتی اراده‌ای برای ایجاد شفافیت شکل می‌گیرد نیاز به انجام مقدماتی وجود دارد که طبیعتا زمان‌بر است. در این فاصله مدیرانی که با آنها توافق صورت گرفته و با برنامه هم‌سو شده‌اند تغییر می‌کنند و همه تلاش‌ها به خانه اول برمی‌گردد، چراکه همه پروسه باید دوباره با مدیران بعدی از اول طی شود.
اما موضوع دیگری که روند ایجاد شفافیت را به سهم خود مختل می‌کند، اولویت دادن به کارهای روتین و روزمره است. در بسیاری از مواقع، مدیران و کارکنان سازمان‌ها با توجه به کارهای روزمره خود تصور می‌کنند پیش بردن روند شفاف‌سازی دست و پاگیر است و از پیشبرد کارهای روزمره سازمان جلوگیری می‌کند. به همین‌خاطر هم اولویتی برای شفافیت قائل نیستند،کما اینکه چند ماه است حوزه مالی شهرداری صراحتا اعلام می‌کند که بستن حساب‌های مالی نسبت به شفاف‌سازی در اولویت قرار دارد که البته در صحن علنی شورا به این رویه اعتراض کردم.
پس از چالش‌های بوروکراتیک و همه زیرمجموعه‌های آن، نبود زیر‌ساخت‌های فنی مناسب، دسته دوم موانع شفافیت محسوب می‌شود. متأسفانه سامانه‌های ما ضعیف هستند و با توجه به طراحی‌های متفاوتی که دارند ثبت داده در آنها حتی در یک حوزه مشترک فاقد اتصال و یکپارچگی لازم است. به همین دلیل در رابطه با یک حوزه مشخص اعداد متفاوتی در سامانه‌های مختلف ثبت می‌شود و همین امر سرعت شفاف‌سازی را کاهش می‌دهد. سومین و آخرین مانع اصلی شفاف‌سازی، مقاومت ذی‌نفعان است که به هرترتیب وجود دارد و نمی‌توان آن را انکار کرد. اعتراض ذی‌نفعان به تصویب لایحه مدیریت تعارض منافع در شورای شهر تهران، مثال بسیار خوبی در این زمینه است. متأسفانه خیلی اوقات عدم تحقق شفافیت به این خاطر است که گروه‌های ذی‌نفع، سود خود را در نبود آن می‌بینند و موضع مخالف می‌گیرند.
ما طی 2 سال و اندی که از عمر شورای پنجم می‌گذرد، در تجربه شیشه‌ای کردن شهرداری تهران با این 3دسته چالش مواجه بوده‌ایم.