پیوستن یا نپیوستن به‌FATF

علی حاتمی _ وکیل و مشاور حقوقی در امور تجارت بین‌الملل

بین سال‌های 1377 تا 1387 که اوج حضور سرمایه‌گذاران و شرکت‌های خارجی در بازار ایران بود و هنوز تحریم‌ها به‌شدت امروز وجود نداشت، بسیاری از بانک‌های خارجی نسبت به تأسیس نمایندگی جهت توسعه مبادلات تجاری خود اقدام می‌کردند. یکی از موضوعات و دغدغه‌های مهم برای این بانک‌ها که برخی نیز موکل اینجانب بودند، بحث رعایت قوانین و مقررات مربوط به پولشویی بود. این بانک‌ها و نیز سایر شرکت‌های خارجی در ایران که درنظر داشتند سرمایه خود را از طریق این سیستم‌های بانکی به ایران وارد و خارج کنند، همواره درخصوص قوانین و مقررات پولشویی ایران سؤالاتی را مطرح می‌کردند. متأسفانه در آن زمان، به‌دلیل نبود قوانین جهت حضور منسجم بانک‌های خارجی در ایران امکان فعالیت برای آنها عملی نبود و همین خلأ قانونی ازجمله عواملی بود که حضور این بانک‌ها را با محدودیت مواجه می‌کرد.

به یاد دارم که در سال1383 نیز سازمان ملل متحد، درصدد بررسی جنبه‌های مختلف قوانین و مقررات مربوط به پولشویی در ایران برآمد. بازخورد این بررسی‌ها درخصوص وضعیت قوانین و مقررات داخلی ایران درخصوص پولشویی با نخستین اخطار «گروه ویژه اقدام مالی» معروف به FATF همراه بود که به کشورهای عضو خود درخصوص رابطه مالی با ایران به لحاظ خلأ موجود در قوانین مبارزه با پولشویی و تامین مالی مبارزه با تروریسم هشدار داد. این موضوع باعث شد تا نخستین قانون مربوط به پولشویی تحت عنوان «قانون مبارزه با پولشویی» در سال1386 تصویب شود. با وجود این اقدام رو به جلو، FATF، متن قانون مصوب را کافی ندانسته و طی ارسال اخطارهای متعدد، از ایران درخواست کرد تا مطابق با توصیه‌های آن، نسبت به وضع قوانین و مقررات مربوطه اقدام کند. بی‌توجهی ایران به این اخطارها باعث شد تا نام ایران در لیست سیاه FATF قرار گیرد.
توضیح مختصر آنکه، «گروه ویژه اقدام مالی»یک نهاد بین‌الدولی است که در سال1989 توسط کشورهای عضو گروه «جی7» تشکیل شد. در واقع، گسترش تروریسم بین‌الملل، افزایش قاچاق انسان و مواد‌مخدر، سران 7قدرت بزرگ صنعتی را متوجه این واقعیت کرد که تهدید اصلی آینده اقتصاد بین‌الملل نه از جانب دولت‌ها، بلکه از ناحیه گروه‌های شبه‌نظامی و شبکه‌های حرفه‌ای قاچاق است که با وارد کردن پول‌های کثیف به سیستم مالی جهانی، احتمال ریسک‌پذیری اقتصاد جهانی و به تبع آن تقویت شبکه‌های قاچاق را از درآمد حاصله افزایش می‌دهد. برای همین نهادی پیش‌بینی شد که به نظارت و بررسی، ارزیابی ریسک‌ها و تحولات مالی و هماهنگی اقدامات بین‌المللی درخصوص مبارزه با پولشویی بپردازد. این سازمان گزارش‌های سالانه‌ای منتشر می‌کند که براساس آن مشخص می‌شود کدام کشورها از حیث پولشویی ریسک بالایی دارند. هدف اصلی و اولیه این نهاد، در ابتدا مبارزه با پولشویی بوده و در سال2001، موضوع تأمین مالی تروریسم نیز در محدوده فعالیت‌های آن قرار گرفت. این نهاد مترصد وضعیت قوانین و مقررات داخلی کشورها بوده تا آنها با رعایت توصیه‌نامه‌های FATF و از طریق وضع قوانین داخلی، زمینه پولشویی و تأمین مالی تروریسم را کاهش دهند.
با باز شدن فضای اقتصادی پس از یک دوره شدید تحریم، در خرداد1395 مقامات دولتی ایران (وزارت خارجه و وزارت اقتصاد) متعهد شدند تا حسب «برنامه اقدام» توافقی با FATF، ظرف بازه‌های زمانی مقرر، موارد تعیین شده از سوی FATF را اجرایی کنند که ازجمله این موارد، تصویب لوایح چهارگانه بود. از لوایح چهارگانه، 2مورد آن شامل لایحه «قانون اصلاح قانون مبارزه با پولشویی» و لایحه «اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم» مصوب گردید و به‌صورت قانون اجرایی ‌شده است. با وجود این، 2 لایحه دیگر، شامل لایحه «الحاق ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرایم سازمان‌یافته فراملی یا پالرمو» و لایحه «الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم یا CFT» با وجود تصویب مجلس، هنوز در مجمع تشخیص مصلحت نظام در انتظار تصمیم‌گیری است. 
شاید طی سال‌های اخیر هیچ موضوعی به‌اندازه لوایح مرتبط با FATF محل بحث و مناقشه نبوده است. هر دو طیف موافقان و مخالفان، استدلال‌های جدی و تامل‌برانگیزی درخصوص این سازوکار مالی ارائه کرده‌اند. برای یافتن پاسخ روشن و روشن شدن حقیقت امر نخست لازم است به ماهیت و فلسفه وجودی این لوایح پرداخت.
کنوانسیون پالرمو به‌عنوان یکی از کنوانسیون‌های سازمان ملل جهت مبارزه با قاچاق انسان و تولید غیرقانونی و قاچاق اسلحه و مهمات تصویب شده است. کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم یا CFT کنوانسیون مهم دیگری است که کشورها را ملزم می‌کند با نظارت بر مبادلات بانکی، جلوی تامین مالی گروه‌های «تروریستی» را بگیرند.
در نگاه اول عقل سلیم انسان حکم می‌کند که کشورها می‌بایست جلوی تامین مالی تروریسم را گرفته و از سوی دیگر مانع از رخنه پول‌های کثیف و فرایند کلی پولشویی در نظام مالی کشور خود باشند، چراکه تبعات منفی پول‌های نامشروع بر اقتصاد و جریان سرمایه‌گذاری کشور بسیار بالا و جدیست. در واقع، در اقتصادی که ورودی و خروجی (منشأ) پول‌ها نامعین است، امکان فساد و اختلاس افزایش یافته و هیچ تضمینی برای بهبود و رشد اقتصادی میسر نیست؛ به‌عنوان مثال درنظر بگیریم که پول حاصل از فروش قاچاق مواد‌مخدر در اثر تراکنش‌های مختلف وارد بورس شده است. ورود این پول هنگفت می‌تواند در کوتاه‌مدت سبب افزایش سهام و رونق بورس شود. اما از آنجا که هدف اصلی، سرمایه‌گذاری در بورس نبوده بلکه، کتمان منبع اولیه ورودی پول است؛ بنابراین هر لحظه امکان خروج این پول‌ها از بورس وجود داشته و همین امر می‌تواند باعث سقوط بورس و نظام سرمایه‌گذاری یک کشور شود.
در صحنه بین‌المللی هم این مسئله صادق است. سرمایه‌گذار خارجی وقتی متوجه شفافیت نظام مالی کشور مقصد نباشد، حاضر به پذیرش ریسک سرمایه‌گذاری در آن کشور نخواهد بود. برآیند همه این عوامل گویای این حقیقت مهم است که مبنای (CFT و پالرمو) کاملا صحیح و درست و در چارچوب موازین اقتصاد بین‌الملل است، اما نکته اساسی و قابل تأمل در اینجاست که با ملاحظه مبانی این توصیه‌ها متوجه این نکته بسیار دقیق و در عین حال مکتوم می‌شویم که توصیه‌های FATF برای کشورهایی است که در شرایط طبیعی اقتصادی در عرصه بین‌المللی فعالیت داشته و دارای مبادلات و مراودات تجاری هستند؛ کشوری که با تحریم‌های ناصواب و ناحق مواجه نباشد و تبادلات مالی و تجاری با شبکه‌های مالی جهانی از قبیل سوئیفت به‌راحتی در آن انجام می‌شود.

چالش‌های مربوط به FATF در ایران از همین منشا سرچشمه می‌گیرد که ایران در شرایط عادی روابط با قدرت‌های بزرگ جهانی قرار ندارد. هیچ بانک معتبر و صاحب نامی در دنیا حاضر به تبادل مالی با ایران نیست. همه کشورها در دنیا در اثر تحریم‌های ثانویه آمریکا که از آبان‌ماه سال1397 اعمال شده است، از تبادل مالی و تجاری با ایران واهمه دارند و نگران از مجازات‌های مالی وزارت خزانه‌داری آمریکا هستند. سازمان FATF در حالی خواستار رعایت کامل توصیه‌های خود از سوی ایران بوده که اساسا ایران امکان مراوده مالی حرفه‌ای با بانک‌های معتبر جهانی را ندارد. قاعده منطقی و حقوقی حکم می‌کند که هر کشوری در حالت طبیعی از حقوق مصرح و مورد تأیید نظام بین‌الملل و سازمان ملل نظیر برخورداری از تجارت آزاد بهره‌مند شود. وقتی کشوری از مزایای نظام تجارت آزاد برخوردار شد، آن زمان مجبور به رعایت قواعد بازی نیز خواهد بود. در مقابل، هنگامی که به کشوری امکان حضور در بازار جهانی تجارت و نظام مالی داده نشود، به‌ویژه اینکه ایران نه از سوی جامعه جهانی و سازمان ملل بلکه تحت تحریم ناصواب و ناحق کشور آمریکا قرار داشته، ما نباید از آن کشور انتظار رعایت مقررات نظام مالی جهانی را داشته باشیم. قصه ایران و FATF از همین منظر قابل تبیین است. امروز درهای اقتصاد جهانی به روی ایران بسته است و هیچ بانکی در دنیا حاضر به تبادل مالی با ایران نیست. در این شرایط، انتظار از ایران برای رعایت قواعد و سازوکارهای مالی FATF محلی از اعراب ندارد. اساسا تبادل و ارتباط مالی وجود ندارد که بتوان روی آن مکانیسم درخواستی را اعمال کرد.

توصیه این است که مقامات جمهوری اسلامی ایران، این ایده را در سطح جهانی مطرح کنند که وقتی هیچ بانکی در دنیا حاضر به تبادل مالی با ایران نیست و ایران تحت شدیدترین تحریم‌های مالی زورگویانه آمریکا قرار دارد، چرا این همه اصرار بر عضویت ایران در کنوانسیون‌های نامبرده وجود دارد. اینجانب به‌عنوان کسی که بیش از 2 دهه تجربه فعالیت و کار حرفه‌ای در حوزه تجارت بین‌الملل ازجمله همکاری با بانک‌های معتبر جهانی را در کارنامه حرفه‌ای خود داشته‌ام، با توجه به سختی تبادلات مالی و هزینه‌های سنگین آن بر اقتصاد کشورمان و نیز رویگردانی بانک‌های معتبر اروپایی جهت انجام تبادلات مالی، پیشنهاد می‌کنم که دولتمردان، تصویب کنوانسیون CFT و پالرمو را به رفع تحریم‌های ناصواب و نادرست مشروط کنند که برخلاف قواعد بین‌المللی به کشور تحمیل شده و تردیدی بر این موضوع نیست. اساسا وقتی قرار نیست تحریم‌های ناصواب در حوزه مالی و بانکی کشور رفع گردد، پیوستن به FATF، درد خاصی را از کشورمان علاج نمی‌کند.