حدود نظارت دیوان محاسبات بر شهرداری‌ها

امید محمدی‌میلاسی _ کارشناس حقوق شهری

براساس نظر مجلس شورای اسلامی، شهرداری‌ها مشمول نظارت دیوان محاسبات کشور نیستند؛ مگر در جایی که از بودجه عمومی کشور استفاده کنند.
به‌موجب اصل55 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، حدود و اختیارات دیوان محاسبات عبارتند از: رسیدگی یا حسابرسی به تمامی حساب‌های وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به‌نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌‌کنند. طبق بند الف ماده1 قانون دیوان محاسبات کشور مصوب1361، هدف از تشکیل دیوان محاسبات کشور باتوجه به اصول مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، کنترل عملیات و فعالیت‌های مالی کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی است که به‌نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند. براساس قانون محاسبات عمومی کشور و همچنین قانون مدیریت خدمات کشوری، «وزارتخانه»، «مؤسسه و شرکت دولتی» تعریف شده و به موجب ماده5 قانون مذکور، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به‌منظور انجام وظیفه و خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده یا می‌شوند. طبق تبصره ماده اخیرالذکر، فهرست این قبیل مؤسسات و نهادها باتوجه به قوانین و مقررات مربوطه از طرف دولت پیشنهاد و به‌تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید. به‌موجب ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب1373، شهرداری‌ها و شرکت‌های تابعه آنها مادام که بیش از 50درصد سهام و سرمایه آنان متعلق به شهرداری باشد، در زمره مؤسسات عمومی غیردولتی هستند. همچنین وفق ماده 3قانون مدیریت خدمات کشوری «مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می‌شود و بیش از 50درصد بودجه سالانه آن از محل غیردولتی تأمین گردد و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد.» به‌علاوه برابر ماده3 قانون شهرداری، شهرداری دارای شخصیت حقوقی است؛ لذا به‌دلیل اینکه شهرداری‌ها دارای شخصیت حقوقی مستقل از وزارتخانه، مؤسسه و شرکت دولتی هستند، تسری احکام قانونی و حقوق و تکالیف مترتب بر وزارتخانه، مؤسسات و شرکت‌های دولتی به شهرداری‌ها مستلزم وجود نص قانون و تصریح نام «شهرداری» یا ذکر عبارت «مؤسسات عمومی غیردولتی» در متن قانون است.

به‌موجب ماده1 قانون تشکیل دیوان محاسبات کشور مصوب1361 هدف دیوان محاسبات کشور با توجه به اصول مندرج در قانون اساسی عبارت است از اعمال کنترل و نظارت مستمر مالی به‌منظور پاسداری از بیت‌المال از طریق:
1- کنترل عملیات و فعالیت‌های مالی کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به‌نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند.
2- حسابرسی وجوه مصرف شده و درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار در ارتباط با سیاست‌های مالی تعیین شده در بودجه مصوب باتوجه به‌گزارش عملیاتی و محاسباتی مأخوذه از دستگاه‌های مربوطه.
3- تهیه و تدوین تفریغ بودجه به انضمام نظرات خود و ارائه آن به مجلس شورای اسلامی.
از سوی دیگر با تصویب بندهای 8 و 30 ماده80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران (ماده71 قانون سابق، اصلاحی1396)، نظارت بر عملکرد مالی و سرمایه و اموال عمومی و اختصاصی شهرداری‌ها و سایر موارد مندرج در بندهای مذکور در صلاحیت شورای اسلامی شهر است و این قانون به‌عنوان قانون خاص حاکم بر شهرداری ملاک عمل است؛ بنابراین در مواد قانونی یادشده، تمامی وظایفی که در مورد بودجه عمومی کشور و دستگاه‌هایی که از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، برعهده مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات کشور گذاشته شده است و بودجه شهرداری برعهده شورای‌اسلامی شهر و حسابرسان منتخب آن است.

دیوان محاسبات کشور در سنوات گذشته با تفسیر تبصره ماده2 قانون تشکیل دیوان محاسبات کشور و با لحاظ مالکیت عمومی موضوع اصول 44 و 45 قانون اساسی، حسابرسی یا رسیدگی به حساب‌های درآمد و هزینه و سایر دریافت‌ها و پرداخت‌ها و نیز صورت‌های مالی شهرداری‌ها را از نظر مطابقت با قوانین و مقررات مالی و سایر قوانین مربوط و ضوابط لازم‌الاجرا جز و صلاحیت‌های خود تلقی کرده است.
درخصوص امکان حسابرسی و نظارت بر فعالیت‌های مالی شهرداری‌ها توسط دیوان محاسبات کشور، وزارت کشور در سال1375 از ریاست‌جمهوری استعلام کرد که در پاسخ معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری اعلام داشته: «شهرداری‌ها باتوجه به مواد 2، 3، 4، 5 و 130 قانون محاسبات عمومی و مطابق قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب 1373وزارتخانه، سازمان و مؤسسه و شرکت دولتی نیستند و از طرفی ازجمله واحدهایی نیستند که اصول 44 و 45قانون اساسی موجب ترتب مالکیت عمومی برآنها شده باشد؛ زیرا نه از مصادیق بخش دولتی اصل 44هستند تا به این جهت مالکیت عمومی بر آنها مترتب باشد و نه از مصادیق انفال، معادن و دیگر موضوعات اصل 45هستند. لذا شهرداری‌ها به اعتبار عنوان‌های وزارتخانه، سازمان و مؤسسه و شرکت دولتی و اصول 44و 45 قانون اساسی مشمول قانون دیوان محاسبات نیستند؛ به‌ویژه آنکه مجلس شورای اسلامی در مقام توسعه وظایف و صلاحیت‌های دیوان محاسبات موضوع اصل 55 نبوده است. البته شهرداری‌ها در حدودی که از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، مشمول رسیدگی دیوان مزبور می‌باشند. طبیعی است صرف تأمین قسمتی از اعتبار از بودجه کل کشور مجوز حسابرسی و رسیدگی بر کل اعتبارات نیست. اصل 55 قانون اساسی که مقرر داشته، دیوان حسابرسی می‌کند که هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده باشد، مؤید همین امر است؛ زیرا اعتبارات مصوب مطابق اصل52قانون اساسی و ماده 1 قانون محاسبات عمومی، اعتباراتی است که در بودجه کل کشور منظور می‌‌شود در غیر این صورت باید ملتزم شد که دیوان محاسبات مجاز به رسیدگی به کلیه درآمدها و هزینه دستگاه‌هایی از قبیل شرکت‌های تعاونی و خصوصی است که از اعتبارات مندرج در بودجه کل کشور (موضوع بند ب تبصره3) برای تأمین قسمتی از سود و کارمزد تسهیلات بانکی استفاده می‌کنند که این موضوع قطعا مورد نظر مقنن نبوده است.»
لازم به ذکر است شورای محترم نگهبان نیز طی نظرات تفسیری شماره75/21/116 مورخ14/9/75 و شماره82/30/3952 مورخ25/5/82 اعلام کرده است، اصل55 قانون اساسی ناظر به اعتباراتی است که در بودجه کل کشور منظور شده و صلاحیت دیوان محاسبات در رسیدگی و حسابرسی محدود به همان موارد است. طبعا قانونگذار با علم و اطلاع از وجود قانون تشکیلات دیوان محاسبات کشور مبادرت به تصویب قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب1375 اصلاحات و الحاقات بعدی کرده و طی این قانون وظایف و اختیارات اشاره شده را به شورای شهر تفویض کرده است.
شایان ذکر است در لایحه برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1400-1396) پیشنهادی مبنی بر اصلاح تبصره ماده2 قانون محاسبات کشور و اضافه کردن عبارت «از جمله کلیه فعالیت‌ها و درآمد - هزینه و مصارف شهرداری‌ها» به ماده قانونی مذکور داده شده، که مورد تأیید شورای نگهبان و نیز مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار نگرفته است.
درنهایت نیز به‌دنبال آخرین استعلام صورت گرفته از مجلس شورای اسلامی در سال‌جاری و ارجاع موضوع به معاونت قوانین مجلس و بررسی و تطبیق موضوع با قانون اساسی و سایر قوانین و مقررات در پاسخ به صراحت اعلام شد: نظارت دیوان محاسبات کشور بر شهرداری‌ها صرفا ناظر به اعتباراتی است که در بودجه سالانه کشور منظور شده است و در سایر امور مالی شهرداری‌ها، صلاحیت رسیدگی و حسابرسی ندارند.
النهایه از مجموع مستندات ابراز شده می‌توان به این نتیجه رسید که:
اولا: اصل55 قانون اساسی و حدود صلاحیت دیوان محاسبات کشور در مورد مؤسسات عمومی غیردولتی ازجمله شهرداری‌ها ناظر به اعتباراتی است که در بودجه کل کشور برای آنها منظور شده است.
ثانیا: شمول مقررات عمومی بر شهرداری موکول به تصریح نام «شهرداری» و یا عبارت «مؤسسه عمومی غیردولتی » در متون قانونی است.
ثالثا: با تصویب بندهای 8 و 30 ماده80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور نظارت بر عملکرد مالی و سرمایه و اموال عمومی و اختصاصی شهرداری‌ها و سایر موارد مندرج در بندهای مارالذکر در صلاحیت شورای اسلامی شهر است و به‌عنوان قانون خاص حاکم بر شهرداری‌ها ملاک عمل است.