ظرفیت‌ مغفول قانون اساسی

کامبیز نوروزی/ حقوقدان و روزنامه‌نگار
اصل59 قانون اساسی مراجعه به آرای عمومی را برای حل‌وفصل مسائل مهم کشور معتبر می‌داند. در عین حال جز 3برهه رفراندوم جمهوری اسلامی، قانون اساسی سال58 و قانون اساسی سال68 استفاده دیگری از اصل مذکور در قانون اساسی نشده است. طبق اصل59 مراجعه به آرای عمومی باید به‌تصویب دوسوم مجموع (تمام) نمایندگان مجلس برسد.

رئیس‌جمهور نیز براساس قانون همه‌پرسی می‌تواند به مجلس پیشنهاد همه‌پرسی بدهد. ذکر 7نکته در همین ارتباط ضروری به‌نظر می‌رسد.

1- استناد به اصل59 قانون اساسی به‌معنای همه‌پرسی درمورد خود قانون اساسی نیست، بلکه یک همه‌پرسی تقنینی و مرتبط با قوانین عادی کشور است. همه‌پرسی قانون اساسی تابع تشریفات دیگری مندرج در اصل177 قانون اساسی است. این همه‌پرسی باید به دستور رهبری باشد و توسط هیأتی که در همان اصل مشخص شده انجام شود و سپس نتیجه کار شورای بازنگری قانون اساسی به آرای عمومی گذاشته شود، اما اصل59 درمورد مسائل مهمی است که مجلس تشخیص می‌دهد مستقیما باید به آرای عمومی گذاشته شود. این به‌معنای یک همه‌پرسی تقنینی است.

2- هر چیزی که دو سوم نمایندگان مجلس به‌عنوان یک مسئله مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی تشخیص دهند می‌تواند موضوع اصل59 قرار بگیرد و برای آن به آرای عمومی مراجعه شود. تشخیص این مسئله با مجلس است و هر موضوعی غیرتغییر قانون اساسی می‌تواند به همه‌پرسی گذاشته شود. موضوعاتی همچون قانون انتخابات، محدودیت سنی ازدواج دختران، اعطای تابعیت به فرزندان زنان ایرانی، نظارت استصوابی، لایحه جامع انتخابات، لوایح FATF یا روابط میان ایران و آمریکا در حوزه سیاست خارجی به‌عنوان مسائل پرمناقشه می‌تواند مصداق این بند از قانون اساسی باشد.

3- ماده36 قانون همه‌پرسی مصوب 4تیر1368 می‌گوید همه‌پرسی می‌تواند به پیشنهاد رئیس‌جمهور باشد ولی درنهایت مجلس باید تصمیم بگیرد. در واقع رئیس‌جمهور دستور همه‌پرسی صادر نمی‌کند. با این همه نکته مهم‌تر و واقعی‌تر از حقوق این است که وقتی دولت قادر نیست مجلس و سایر نهادهای حاکمیتی را با خودش همسو کند، آیا خواهد توانست دوسوم نمایندگان را با خودش همراه کند. مجلس یک نهاد سیاسی است و این نهاد سیاسی در ترافیک بده‌بستان‌هایش با فضاهای سیاسی متعددی مرتبط است. جریان‌های سیاسی نافذ در مجلس را نمی‌توان نادیده گرفت.

4- چرا رئیس‌جمهور پیشنهاد همه‌پرسی نمی‌دهد؟ به‌نظر علت این است که این قبیل مباحث بیشتر جنبه تبلیغات دارند. اگرچه قانون یک سند حقوقی است اما تابع موازنه‌های سیاسی است. استفاده از این ظرفیت درصورتی مفید خواهد بود که موازنه سیاسی در جامعه وجود داشته باشد. برای ایجاد این موازنه سیاسی دولت می‌بایست امکان حضور و فعالیت جریان‌های قانونی و مشروع سیاسی در کشور و همچنین بسترهای مناسب برای آزادی بیان را فراهم کند.

5- همه‌پرسی تقنینی اگرچه پوسته حقوقی دارد ولی اساسش سیاسی است و در عالم سیاست باید پیگیری شود؛ آنچه دولت سال‌هاست از آن غفلت می‌کند و اینکه نمی‌تواند جریان‌های سیاسی را با خود همسو کند و چه‌بسا بسیاری از آنان را رانده است. اینگونه مسائل در عین برخورداری از پوسته حقوقی تابع امر سیاسی است. در عمل سیاسی باید قدرت سیاسی، چانه‌زنی و پشتوانه مردمی وجود داشته باشد. در یک حضور سیاسی کمرنگ استفاده از این ظرفیت نیز ناممکن است.

6- با همه‌پرسی تقنینی می‌توان پیشاپیش از سرنوشت اختلاف‌برانگیز بسیاری از طرح‌ها و لوایح میان مجلس و شورای نگهبان یا حتی مجمع تشخیص مصلحت نظام جلوگیری کرد.
از نظر حقوقی چنین امری شدنی است و هر زمان می‌توان از آن استفاده کرد، اما در عمل مسیر اصل59قانون اساسی یک استثناست و نمی‌توان مداوم از آن استفاده کرد. این یک راه‌حل استثنایی است و عمدتا هم برای مواردی پیش‌بینی شده که مجلس تشخیص می‌دهد یک موضوع احتیاج به افکار عمومی و پشتوانه مستقیم آرای ملت دارد.

7- نظارت شورای نگهبان درباره همه‌پرسی چگونه است؟ یک بحث اختلافی درباره نحوه نظارت شورای نگهبان نسبت به همه‌پرسی وجود دارد. تفسیر اکثر حقوقدانان این است که اصل59 مشمول نظارت شورای نگهبان نیست، یعنی اگر دوسوم نمایندگان مجلس تصویب کنند که برای امری باید به آرای عمومی مراجعه کرد، این مصوبه نیاز به تأیید شورای نگهبان ندارد و بعد درنهایت آن چیزی که به تصویب ملت می‌رسد باز هم مشمول اظهارنظر شورای نگهبان نیست. اما در سال81 شورای نگهبان نظریه‌ای صادر و در آن اعلام کرد که درخواست مراجعه به آرای عمومی از مصادیق مصوبات مجلس شورای اسلامی است و باید طبق اصل94 قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال شود. این نظر شورای نگهبان را اکثر حقوقدانان قبول ندارند، به این دلیل که این استدلال ماهیتا از حدود اختیارات شورای نگهبان خارج است، چون همه‌پرسی ایجاد مقرراتی نمی‌کند که اجرای آن به شرع مربوط باشد.