اداره مطلوب شهر با انضباط مالی

علیرضا فیروزی ـ کارشناس شهری و مدیرعامل تعاونی شهرداری تهران

 از آغاز شکل‌گیری سازمانی محلی به نام شهرداری در کشور این موضوع که شهرداری‌ها از طریق منابع داخلی و از طریق وصول عوارض مختلف از شهروندان به تامین منابع مالی خود بپردازند، به محوری اساسی و مهم تبدیل شده و در عمل محور شکل‌گیری رویکرد قوانین شهرداری به‌سویی بوده تا شهرداری‌ها مؤسسه‌ای مستقل از حیث اداری و مالی از دولت باشند. اما موضوع کسب درآمد و تامین منابع مالی برای مجموعه شهرداری‌ها همواره یکی از اصلی‌ترین دغدغه مدیران شهری بوده است. ابهام در تامین منابع بودجه این نهاد خدمات‌رسان شهری، معلول عدم‌تعیین تکلیف لایحه‌ای است که قرار بوده درصورت تصویب، مجموعه شهرداری را از نظر مالی مستقل کند. از سال1362 به‌منظور کم کردن هزینه‌های دولت در اداره کشور مقرر شد، شهرداری‌ها از نظر مالی مستقل باشند و خود کسب درآمد کنند، اما این تصمیم در بحبوحه مشکلات بعدی کشور اجرایی نشد تا شهرداری‌ها در عمل از سال1369 در شمار سازمان‌های درآمد هزینه‌ای قرار گیرند؛ یعنی درحالی‌که دستگاه‌های دولتی هزینه‌محور هستند و سهم درآمدی آنها از ردیف بودجه عمومی کشور مشخص است، شهرداری‌ها از این قاعده مستثنی هستند و جزو نهادهایی به شمار می‌آیند که نه از بودجه کشور بهره چندانی دارند و نه جزء دستگاه‌های خصوصی و انتفاعی هستند که ماموریت‌شان کسب سود و افزایش ارزش افزوده ‌است. از این منظر می‌توان گفت شهرداری‌ها از بابت تکالیف قانونی، کارکردی دولتی دارند اما از منظر کسب درآمد و تامین منابع خصوصی به شمار می‌آیند؛ با این تفاوت که قادر نیستند از هر محلی کسب درآمد کنند. بنابراین موضوع مالیه شهرداری‌ها، هم با موضوع مالیه عمومی که محور آن هزینه‌کرد است و ماموریت آن افزایش مطلوبیت اجتماعی است و هم با مالیه خصوصی که ماموریت اصلی کسب درآمد و افزایش سودآوری است، بسیار فرق دارد. در این بین، نحوه تامین مالی در شهرداری تهران برخلاف بسیاری از شهرهای توسعه‌یافته دنیا که تا 80درصد منابع مورد نیازشان برای اداره شهر از محل مالیات، عوارض محلی و کمک‌های دولتی تامین می‌شود صرفا حدود 27درصد است که این امر بر پیچیدگی مالیه شهرداری تهران می‌افزاید.
ابهام در وضعیت تامین منابع مالی شهرداری‌ها در عین افزایش بار وظایف محوله، این مجموعه خدمات‌رسان شهری را برای تامین هزینه‌های جاری و نگهداشت شهری وارد روندی از کسب درآمد کرده که نتایج نامطلوب بلندمدتی را برای شهر تهران به‌دنبال داشته است. به‌عنوان نمونه کسب درآمد از محل فروش تراکم به‌عنوان یکی از محل‌های درآمدی شهرداری‌هاست که منجر به نوسازی و مقاوم‌سازی ساختمان‌ها می‌شود اما این درآمد به‌جای اینکه صرف اجرای پروژه‌های سرمایه‌ای و تامین سرانه‌های خدماتی محلات شود در هزینه‌های جاری مستهلک می‌شود که تبعا لطمات جبران‌ناپذیری را به‌دنبال دارد.
این در حالی است که مطابق طرح تفصیلی، شهرداری تهران مکلف است برای هر مالکی که خواهان کسب مجوز ساخت‌وساز است، پروانه صادر کند اما اشکال در این است که نباید تامین منابع لازم جهت هزینه‌های جاری شهرداری‌ها به ساخت‌وساز شهروندان گره بخورد؛ چراکه نرخ ساخت‌وساز، منطبق بر تقاضای مالکان و سازنده‌ها بوده و این پارامتری غیرقابل پیش‌بینی به‌حساب می‌آید که پیش‌بینی کسب درآمد شهرداری‌ها را از این محل دچار ابهام می‌کند. افزون بر این باید اشاره کرد که افزایش ساخت‌وساز و به تبع آن افزایش واحدهای مسکونی و جمعیت شهروندان ساکن در هر محله، منجر به افزایش هزینه‌های اداره شهر، نظیر جمع‌آوری پسماند، سرانه فضای سبز، سرانه خدماتی، آموزشی، فرهنگی و امثالهم خواهد شد. به بیان روشن شهرداری درآمدی ناپایدار کسب کرده که مابازای آن یک هزینه دائمی به شهر تحمیل می‌شود. بنابراین اقدام صحیح آن است که شهرداری درآمد حاصل از فروش این تراکم را صرف زیرساخت‌های دائمی برای شهر کند. اما چون نتوانسته هزینه‌های ضروری را با درآمدهای پایدار متوازن سازد، به ناگزیر مجبور می‌شود این درآمدهای پر هزینه برای شهر را، صرف هزینه‌های جاری و نگهداشت شهر کند.
در چنین شرایطی یکی از مهم‌ترین اولویت‌های مالیه شهرداری تهران، تلاش برای ایجاد توازن هزینه‌های جاری و ضروری با درآمد‌های پایدار است. درآمدهای پایدار به درآمدهای قابل پیش‌بینی مستمری گفته می‌شود که باید صرف نگهداشت شهر شود، اما عموما این نوع درآمد با هزینه‌های جاری شهرداری تناسبی ندارد. بنابراین میان هزینه‌های جاری و درآمدهای پایدار، شکاف بزرگی ایجاد می‌شود که برای از بین بردن آن یا باید درآمدهای پایدار را افزایش داد یا هزینه نگهداشت شهر و هزینه‌های جاری را کاهش داد تا درآمدها و هزینه‌ها به هم نزدیک شوند. هم‌اکنون نزدیک به 40درصد از هزینه‌های نگهداشت شهر با این نوع درآمد پوشش داده می‌شود.
در این مرحله برای افزایش درآمدهای پایدار که هزینه بلندمدت به شهرداری تحمیل نمی‌کنند، می‌توان از راه‌های ذیل اقدام کرد:
نخست، شهرداری باید از طریق تعامل سازنده با مجلس شورای اسلامی، لایحه درآمدهای پایدار را تعیین تکلیف کرده و تا مرحله تصویب و ابلاغ پیگیری کند. پیش‌بینی می‌شود از این طریق تا 50درصد درآمدهای جاری شهر از محل درآمدهای پایدار تامین شود.
دوم، بستانکاری 3هزارو500میلیارد تومانی شهرداری تهران تا پایان سال مالی1399 از اشخاص حقیقی و حقوقی نشان از ضعف ابزار تحقق مطالبات شهرداری از بدهکاران خود دارد؛ بنابراین شهرداری تهران اهرم ضمانت اجرایی وصول مطالبات خود را تقویت کند، چرا این بدهکاران، اجباری برای پرداخت عوارض خدمات شهری ندارند و صرفا زمانی که برای خرید و فروش ملک خود اقدام می‌کنند، ناگزیر به تسویه بدهی‌های شهری خود می‌شوند. با به‌کارگیری خلاقیت و برنامه‌ریزی هدفمند در زمینه ارائه خدمات به شهروندان می‌توان زمینه را برای افزایش ضمانت دریافت مطالبات شهرداری فراهم کرد. علاوه بر این، همکاری و هماهنگی با سایر دستگاه‌های خدمت‌رسان مانند ادارات برق، گاز و مخابرات نیز می‌تواند به افزایش ضمانت اجرا کمک کند. همچنین شهرداری تهران می‌بایست از ظرفیت‌های قانونی کمیسیون ماده77 و شورای‌عالی استان‌ها برای پیگیری حقوق شهرداری  بهره گیرد.
سوم، شهرداری تهران تاکنون از ظرفیت‌های بالقوه حوزه فناوری اطلاعات و استارت‌آپ‌ها استفاده بهینه‌ای نکرده است. درحالی‌که شهرداری باید با مشخص کردن امکانات و شناسایی نیازها، به جوانان نخبه دانشگاهی فرصت دهد از این زیرساخت‌ها برای رسیدن به 3هدف مشخص افزایش رضایتمندی شهروندان، افزایش درآمد شهرداری و کاهش هزینه‌های اداره شهر استفاده کنند.
چهارم، برنامه‌ریزی به‌منظور استفاده بهینه و پایدار از منابع عمومی شهر در راستای رفع نیاز شهروندان و کسب درآمدهای پایدار است. برای این منظور شناسایی نیاز هر محله (مبتنی بر کمبود سرانه‌های خدماتی) و تعریف پروژه‌های مشارکتی می‌تواند راهگشا باشد. تحقق این امر مستلزم وجود یک تیم خبره حقوقی است تا بسترهای قانونی لازم نظیر اخذ مصوبه لازم از شورای اسلامی شهر تهران یا مجلس شورای اسلامی - اخذ رأی از دیوان عدالت اداری و... فراهم آورد.