زیست پارلمان‌های شهری در جهان

بهناز عابدی- روزنامه‌نگار سیاسی و دیپلماسی

  اگر رد دمکراسی و همه میوه‌های حاصل از آن را بگیریم و برویم و برویم، بدون شک به مختصاتی جز یونان باستان نخواهیم رسید؛ جایی که این مقوله مردم‌پسند نه فقط در سطح حکمرانی ملی، که در بستر محلی نیز جاری شد؛ زمانی که نخبگان آتن گردهم آمدند و خرد جمعی‌شان اینگونه حکم کرد که نیکوترین شیوه حل و فصل امورات این شهر، حکمرانی شورایی است. همین شد که شوراهایی با نام «بوله» را بنیان نهادند و انتخاب اعضایش را به مردم سپردند. شرف‌الدین خراسانی، از برجسته‌ترین استادان فلسفه یونانی در ایران درباره اداره این بوله‌ها اینطور می‌نویسد: «چگونگی اداره بوله این بود که ‌سال به بخش‌هایی شامل ۳۵ و ۳۶ و در سال‌های کبیسه‌دار، به ۳۸ و ۳۹ روز تقسیم شده بود و طی هریک از این بخش‌های سال، ٥٠ نفر از نمایندگان برگزیده بوله‌ها، اداره کارهای همگانی و سیاسی را بر‌عهده داشتند. شورای خلق یا بوله، هنگام تشکیل جلسه‌های خود، به ١٠بخش، هریک دارای ٥٠عضو، یعنی بنابر تعداد بوله‌ها و نمایندگان برگزیده ‌شده از آنها تقسیم می‌شد. این ١٠ بخش پروتانایس (Prutaneis) نام داشتند و هریک از آنها پشت‌سر هم به‌مدت ۳۵ یا ۳۶روز سرپرستی جلسات بوله را برعهده داشتند. اعضای شورای خلق همچنین برای شرکت در هریک از جلسات آن پولی دریافت می‌کردند و در جشن‌های ملی همگانی جایگاه ویژه خود را داشتند و در مدت عضویت در بوله از خدمت ارتشی نیز معاف بودند.»
اما زمانی که تاریخ از یونان باستان در 500سال پیش از میلاد مسیح عبور کرد و به قرون وسطی رسید، نقش انتخاب مردم و حیطه عمل شهروندان تحدید شد؛ البته نظام شورایی هرگز از بین نرفت و حتی در زمینه‌های محدود و خاص تقویت شد.
در آن زمان، شورای نخبگان امور جامعه غیرمتمرکز اروپای غربی را اداره می‌کرد که معروف‌ترین آنها شورای شهر ونیز بود؛ درحالی‌که قرون وسطی در آستانه غروب بود، ظهور شهرهای مستقل و شوراهای اصناف تأثیری عظیم و انکارناپذیر در پیدایش نظام سرمایه‌داری برجای گذاشت. شهرهای جدید تازه استقلال‌یافته، تماما دارای شورای شهر بودند و در برخی از شهرها مجلس شهری یا مجمع عمومی سربرآورد و اداره شهر را برعهده گرفت. اما وظیفه اصلی این مجالس چه بود؟ تأمین امنیت. البته در شهرهایی که این نهاد شهری از اقتدار بیشتری برخوردار بود، مسئولیت قضاوت، کنترل قیمت‌ها، تعیین و اخذ مالیات هم به شرح مأموریت آنها اضافه می‌شد.
گذار از قرن وسطی و سایه انداختن نظام سرمایه‌داری بر جهان غربی موجب شد تا شوراها در قالب مفهوم وسیع‌تری مطرح شوند و به شکل جدی، جامعه مدنی را درگیر خود سازند. در چنین شرایطی، شوراها به قلمرو جامعه مدنی پیوستند تا شهروندان تعلق بیشتری به آنها یابند. پیدایش دولت ملی، بازتعریفی را در روند شکل‌گیری، مأموریت و وظایف شوراهای محلی رقم زد تا در نظام سرمایه‌داری، این شوراها در کشورهای مختلف به‌صورت یکی از این 4قالب متولد شوند: 1.مدیریت فدرالی یا غیرمتمرکز(آلمان، استرالیا، ایالات‌متحده): براساس این مدل، تمامی خدمات شهری و امور اجرایی، نظارتی و قانونگذاری مربوط به آن در اختیار حکومت‌های محلی قرار دارد؛ 2.مدیریت نامتمرکز یا وحدت‌گرا یا مدل انگلیسی (انگلستان، اسکاتلند و بسیاری از مستعمرات سابق بریتانیا) و مدیریت نامتمرکز یا وحدت‌گرا یا مدل ژاپنی: در ژاپنِ پساجنگ جهانی و مطابق با قانونگذاری جدید، قدرت از پایین به بالا شکل گرفت و شوراهای محلی با در اختیار داشتن کمیسیون‌های اجرایی، متولی امور شهرها شدند؛ 3.مدل مباشرتی فرانسوی: این مدل که از الگوی کمون‌ها و سیستم ناپلئونی گرفته شده است، مهم‌ترین مدل پدید آمده است که در آمریکای لاتین، آسیا و آفریقا نیز رواج دارد. بر این اساس، شورای منتخب شهروندان و شهردار موظف به پاسخگویی به این نهاد محلی است؛ و 4.مدیریت شورایی یکپارچه: ابداع‌کننده این مدل اتحاد جماهیر شوروی بود که مطابق آن، گونه‌های مختلفی از شوراها، تمامی امور کشور را بر عهده داشتند.

 روایتی از شهرهای شاخص جهان
حالا اگر بخواهیم قدری از مدل‌ها فاصله بگیریم و سراغ آنچه در عمل می‌گذرد، برویم 4مولفه «انتخابات شهری و نحوه شکل‌گیری شورا»، «مسئولیت اعضای شورا»، «میزان قدرت منتقل شده از دولت مرکزی به دولت محلی» و همچنین «نوع نظارت پارلمان شهری بر اقدامات هزینه‌ای و اجرایی شهردار»، می‌تواند معیار‌های مناسبی برای مقایسه مدیریت امور محلی در شهرهای شاخص جهان باشد؛ شهرهایی که به تصور بسیاری، شاید نشانی‌شان را باید در ایالات‌متحده آمریکا، فرانسه، انگلیس یا ممالک اروپای شمالی همچون سوئد جست.
بیایید از نخستین مولفه شروع کنیم؛ اینکه شوراها در این کشورها چگونه ‌زاده می‌شوند؟ انتخابات شوراهای شهر یا مجامع شهری در نیویورک، پاریس و لندن با لحاظ «انتخاب نمایندگانی از همه نواحی یا مناطق شهری» از کانال شوراهای محلی برگزار می‌شود. اصل پذیرش شده در این شهرها برای نحوه شکل‌گیری شوراهای شهر آن است که از یک‌سو، «همه شهروندان از نقاط مختلف محروم، کم‌برخوردار و مرفه شهر باید در شورا دارای نماینده باشند» و از سوی دیگر، «شورای شهر ترکیبی از لایه‌های زیرین تشکل‌های شهری باشد.» در نیویورک، هر یک از ۵۱ ناحیه شهری، یک عضو در شورای شهر دارد و انتخابات شورا بر همین مبنا برگزار می‌شود. در لندن نیز انتخابات شورای‌شهر دومرحله‌ای برگزار می‌شود؛ به این معنا که در مرحله اول، اعضای شورای شهر مناطق انتخاب می‌شوند و در مرحله بعد، نفرات اول شورای مناطق به‌صورت مستقیم وارد شورای شهر مرکزی می‌شوند. در لندن نیز «مجمع شهری لندن» با ترکیب اعضای شوراهای منطقه‌ای شکل می‌گیرد. استراتژی «هرناحیه، یک نماینده» موجب شده است تا برنامه‌ریزی‌های شهری تماما براساس نارسایی‌های شهر و مشکلات شهروندان انجام شود و از تمرکزگرایی در سیاستگذاری و عرضه امکانات پرهیز شود.
در کشورهای اروپای شمالی که دمکراسی وزنه سنگین‌تری دارد، اوضاع کمی متفاوت است. برای نمونه، در سوئد 3سطح حکومتی وجود دارد: ملی، منطقه‌ای و محلی. سوئد به ٢١منطقه تقسیم می‌شود که هرکدام توسط شورای استان اداره می‌شوند. اعضای شورای استان با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شوند. همچنین در سطح محلی، ٢٩٠شورای شهر در سوئد وجود دارد که امور شهرها را مدیریت می‌کند. انتخابات افراد در شورای شهر از طریق رأی‌گیری به احزاب و همزمان با انتخابات مجلس برگزار می‌شود. در استکهلم، پایتخت سوئد، ١٠١نفر در شورای شهر حضور دارند. اعضا 2بار در‌ماه تشکیل جلسه می‌دهند و حضور عموم مردم در جلسات آزاد است. شورا ١٣نفر را از میان اکثریت و اقلیت به‌عنوان کمیته اجرایی شهری انتخاب می‌کند تا مجری مصوبات آن باشند.
اما شاید عجیب‌ترین انتخابات شوراها متعلق به نیوزیلند باشد؛ کشوری توسعه‌یافته و با شاخص توسعه انسانی بسیار بالا که کودکان نیز در انتخاب اعضای شوراهای شهر نقش دارند. برای نمونه، در سال2016 که دومین دوره حضور کودکان در انتخابات بود، ١٢٧٣٠کودک ١١تا ١٥‌سال به‌صورت الکترونیک رأی دادند. البته گرچه محصول رأی این کودکان در نتیجه نهایی انتخابات محلی محاسبه نخواهد شد، اما مدارس این کشور به‌صورت گسترده، زمینه تمرین دمکراسی را برای دانش‌آموزان فراهم می‌آورند.

مسئله‌ای به نام حکومت مرکزی
در شهرهای جهانی همچون لندن، پاریس و نیویورک دولت‌های محلی از قدرت ویژه و مناسب منتقل شده از سوی حکومت مرکزی برخوردار هستند و این اختیار تام را دارند که برای بخش‌های مسکن، حمل‌ونقل و تمامی ادارات مستقر در شهر برنامه‌ریزی و سیاستگذاری کنند. همچنین در کشورهایی مانند ترکیه، شهرداری‌های کلانشهرها با اختیارات ویژه نسبت به سایر شهرها، مجری اخذ مالیات‌های مرتبط با املاک هستند و نیمی از مالیات‌های شهری که از سوی حکومت مرکزی دریافت می‌شود را سالانه در اختیار می‌گیرند. در ترکیه، همچنین شورای شهر در تصویب طرح‌ها و لوایح شهری، از مراجع استانی وابسته به دولت مرکزی (استانداری‌ها) مستقل است؛ طوری که زیرمجموعه‌های دولت مرکزی حق لغو مصوبات شورا را ندارند و درصورت اختلاف‌نظر، باید موضوع در مرجع ثالث رسیدگی شود. اما برخلاف ترکیه یا کشورهای غربی، داستان دمکراسی در کشورهای حاشیه خلیج‌فارس شرایط متفاوتی دارد. در امارات‌متحده عربی و شهر دوبی که حاکم و حکومت محلی وجود دارد و اداره شهر میان شاه و شاهزاده‌ها تقسیم می‌شود، یک شورای اجرایی به اداره شهر کمک می‌کند. این افراد در دوبی به‌عنوان کمیته اجرایی دوبی شناخته می‌شوند. در‌ سال٢٠٠٣ محمدبن راشد آل مکتوم، امیر دوبی دستور داد برای اعمال وظایف او و قدرتش کمیته‌ای تشکیل شود. رئیس این کمیته، ولیعهد دوبی محمد حمدان بن محمد آل‌مکتوم معرفی شد. تعیین و به‌روزرسانی برنامه‌ریزی‌های شهر دوبی، تعیین بودجه سالانه، حفظ امنیت و نظم در شهر، تامین امکانات شهری و پیشرفت اقتصادی، اجتماعی شهر از وظایف این شوراست. اعضای شورا در 5کمیته مختلف حضور دارند: کمیته توسعه اقتصادی، کمیته امنیت و عدالت، کمیته زیرساخت و محیط‌زیست، کمیته توسعه اجتماعی و کمیته بهداشت و ایمنی. اعضای شورا مانند انتخاب بالاترین رده‌های سیاسی امارات متحده عربی بدون درنظر گرفتن انتخابات و با حکم حاکم شهر منصوب می‌شوند. در دوبی شورای اجرایی شهر توسط حاکم دوبی مدیریت می‌شود و اعضای آن از میان مقامات دولتی و توسط شخص حاکم منصوب می‌شوند. این اعضا ممکن است در برخی مواقع از افراد حقیقی انتخاب شوند که این عده هم توسط شخص حاکم تعیین می‌شوند. درحالی‌که در شهر دوبی، نگاه حاکمیتی بر مقوله شورا سایه انداخته، قطر در بین کشورهای عربی تنها کشوری است که اعضای شوراها با رأی شهروندان به پارلمان‌های شهری می‌روند. نخستین شورا برای بار اول در اوایل دهه١٩٥٠در قطر برگزار شد. در طول سال‌ها سازوکار شورا در قطر تغییرات زیادی کرده است؛ به‌طوری که از ‌سال١٩٩٩ اعضای شورا در انتخابات و توسط مردم انتخاب می‌شود. نکته جالب‌توجه اینکه شورای شهر به‌صورت متمرکز و مرکزی برگزار می‌شود و اعضای شورا در مورد تمام شهرها و مناطق قطر ٢.٢‌میلیون نفری تصمیم‌گیری می‌کنند. وظایف این شورای شهر مرکزی نظارت بر اجرای قانون و تهیه برنامه‌های مختلف برای توسعه شهری و صنعتی، زیرساخت و سایر سیستم‌های عمومی است. نظارت بر فعالیت‌های اقتصادی، مالی و مدیریت اجرایی امور شهرداری از دیگر وظایف این شوراست.

مسکو؛ تافته جدابافته
شورای شهر و به‌طورکلی سیاست در مسکو با بسیاری از نقاط دنیا متفاوت است. در این شهر، شهردار با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شود و از آنجایی که مسکو یکی از 3 ایالت فدرالی روسیه است برای خود مجلس و قوه‌مقننه دارد. درواقع حکومت فدرالی مسکو دارای یک دوماست که وظایف شورای شهر را انجام می‌دهد. تمام قوانینی که در دومای مسکو تصویب می‌شود، لازم‌الاجراست و تنها شهردار و مقامات فدرال قادر به وتوی آنها هستند. انتخابات در این مجلس برای یک دوره 4ساله است که به‌صورت حزبی و مستقل برگزار می‌شود. دومای مسکو ٤٥عضو دارد. آخرین انتخابات دوما در ‌سال٢٠١9 برگزار شد. موضوعاتی مانند امور مالی، مسکن، ارتباطات، بهداشت، امنیت و حمل‌ونقل از مهم‌ترین موضوعات مورد بررسی در دومای مسکوست. در دومای مسکو از میان ٤٥صندلی، ١٨صندلی در اختیار زنان است.

مکث
جلسات « پرسش از شهردار» در لندن
پاسخگویی شهردار به نهاد ناظر بالادست، یک رویه متعارف، منظم و پرفایده برای شهرهای لندن، نیویورک و پاریس محسوب می‌شود. تجربه دولت محلی لندن در این زمینه نشان می‌دهد که مجمع لندن -شورای مرکزی- ۱۰بار در سال، جلسات «پرسش از شهردار» را برگزار می‌کند که در این جلسات، اعضای مجمع با مرور مصوبات شوراهای مناطق و تکالیف محول‌شده به شهردار، کارنامه عملکردی شهرداری در بخش‌های مختلف را مورد سؤال قرار می‌دهند. این رویه، باعث شده شهردار لندن، هر لحظه خود را ملزم به پاسخگویی در برابر تعهداتش به پارلمان محلی و همینطور شهروندان بداند. البته در پایتخت انگلیسی‌ها، بین «پاسخگویی منظم» شهردار به شورا و شهروندان با «اتاق شیشه‌ای» مدیریت شهری رابطه نانوشته، اما معناداری وجود دارد. مطابق مقررات حاکم بر پارلمان محلی لندن، مجمع لندن حق برگزاری جلسه «غیرعلنی» را ندارد و همه جلسات مجمع باید با قابلیت مشاهده عمومی از سوی شهروندان برگزار شود. چنین مدلی از مدیریت شهری، سطح مشارکت شهروندان با مجمع لندن برای برنامه‌ریزی و ابلاغ ماموریت‌های اجرایی به شهردار را به بالاترین حد ممکن رسانده و به همین نسبت، پاسخگویی دائمی شهردار را تضمین کرده است.