سراب اشتغال

محمدحسین شاوردی ـ پژوهشگر سیاستگذاری عمومی

اخیرا مجلس در طرحی به بررسی دوباره بازنشستگی پیش از موعد پرداخته و مسئله‌ای را در دستور کار قرار داده که ذاتا با وظایف سیاستگذار در حوزه رفاه و اهداف ذاتی ایجاد تامین اجتماعی در تناقض است. این طرح رد شد اما تاریخ می‌گوید چنین نگرشی در دستگاه سیاستگذاری ایران ردپای محکمی دارد. چرا؟ شاید چون هزینه‌کردن از جیب عموم برای منافع شخصی یا خرید اعتبار و محبوبیت هزینه‌ای ندارد. مدل حکمرانی نظام تامین اجتماعی در ایران هم به شیوه‌ای است که به‌خوبی پذیرای خاصه‌خرجی سیاستگذار برای اهداف مغشوش است. گزارش اخیر مؤسسه عالی پژوهش‌ تامین اجتماعی به‌خوبی عواقب فرایند سیاستگذاری رفاهی کنونی را یادآور می‌شود و کاهش سن بازنشستگی به مرزهای 20 تا 25سال را باطل‌السحر همه اصلاحات مالی و فنی سالیان اخیر در بخش‌هایی نظیر شستا می‌داند. پیشگفتار گزارش این مؤسسه که در بهمن‌ماه امسال به رشته تحریر درآمده نشان می‌دهد بارها و بارها و بارها منابع تامین اجتماعی به جای تبدیل‌شدن به پلی بین‌نسلی برای حفاظت از داشته‌های رفاهی جامعه، در سراب ایجاد اشتغال برای جوانان یا بازتوزیع ثروت بین فقرا و خانوارهای آسیب‌پذیر دود شده است. پرهیز از این رویه ناصواب، منوط به بازتعریف اهداف سیاستگذار در حوزه رفاه و یک مسئله‌شناسی درست است. تنها با فهم درست از رشته مسائل ذی‌نفعان صندوق‌های بازنشستگی است که دولت امکان پیدا می‌کند راهی متفاوت را در پیش گیرد و از سرایت بیشتر بحران به صندوق‌های مهمی همچون صندوق تامین اجتماعی ممانعت به‌عمل آورد. مسئله مهم ذی‌نفعان صندوق‌های بازنشستگی دریافت پوشش مناسب مالی ناشی از پرداخت بلندمدت سهم خود از جوانی تا میانسالی با هدف زیست آسوده یا بی‌دغدغه در دوره سالمندی است. این تنها هدف بنیادین تامین اجتماعی است و به همین دلیل نیز استفاده از سیاست‌های بازنشستگی به‌عنوان ابزاری برای اصلاح در بازارکار یا باز توزیع ثروت غیرقابل‌قبول و خطاست.

محصول سیاستگذاری غلط، ابرچالش تورم است 
مرور مصوبات و اقدامات مرتبط با صندوق‌های بازنشستگی نشان می‌دهد تقریبا دولت و مجلسی نیست که در راس کار قرار گرفته باشد و دمی به خمره بازنشستگی پیش از موعد نزده باشد. هر بار نیز استدلال پیشنهاددهندگان طرح همان موارد همیشگی است؛ بهبود بازار کار برای نیروهای جوان، تزریق دانش و انگیزه به دستگاه بوروکراتیک و بدنه شرکت‌های دولتی، خروج نیروهای با نرخ بهره‌وری پایین از دستگاه دولت و اعطای امتیاز به افراد کمتربرخوردار. اما مگر صندوق‌های بازنشستگی نظیر تامین اجتماعی وظیفه‌ای در قبال جامعه در حوزه اشتغال‌زایی یا اصلاح نظام بوروکراسی دارند؟ بماند که این قبیل اقدامات با چه کیفیتی انجام می‌شوند، شرط اجرای یک سیاست رفاهی درست، بهبود رفاه کل جامعه ایران است. چرا؟ ساده است. به این دلیل که سیاست رفاهی موضوعی در سطح عالی سیاستگذاری است که نتایج آن کل جامعه را درگیر خواهد کرد. امروزه پرداخت کسری تراز صندوق‌های بازنشستگی دولت از مرز 100هزار میلیارد تومان عبور کرده و به ناترازی جدی بودجه دولت منجر شده است؛ وضعیتی که زمینه‌ساز ابرچالش تورم شده و جامعه را گرفتار یک سیکل معیوب کرده است. چنان که پیش‌تر نوشتم، راه‌حل رفع معضلات نظام رفاهی ایران بازتعریف مسائل و احصاء راه‌حل‌های منطقی و قابل اجراست.

موانع حل مسئله اشتغال‌زایی و تولید ثروت 
سیاست رفاهی تلاش می‌کند بخشی از جامعه را در مقطعی از زندگی با هدف بهزیستی تحت پوشش قرار دهد. تامین اجتماعی یا social security این کار را با هزینه افراد و از محل مدیریت صحیح منابع خصوصی انجام می‌دهد تا سالمندی برای افراد مختلف به شکلی آبرومند رقم خورده و پایان یابد. برای تحقق چنین هدفی مدل مالی مدیریت صندوق‌های بین‌نسلی همه‌‌چیز را شفاف می‌کند. در کمال تعجب اما سیاستگذار ایرانی با فشار سیاسی، صندوق‌های بین نسلی را مجبور به اجرای اهدافی غیر از وظایف ذاتی این بخش و حوزه تامین اجتماعی می‌کند.
مخالفت با این موضوع اما به ندرت پیش آمده است. نگارنده به یاد ندارد در همه سال‌های اخیر مدیران تامین اجتماعی سخنی من‌باب خروج از برخی وظایف غلط گفته باشند. مثلا اینکه اشتغال‌زایی و تعمیق بازار کار وظیفه تامین اجتماعی نیست یا این نهاد برای تولید ثروت برنامه‌ای ندارد. درعوض جست‌وجویی ساده شما را به بی‌شمار اخبار درخصوص قبول وعده‌های مختلف در حوزه بی‌ارتباط با حوزه تامین اجتماعی می‌رساند. مسئله اصلی نیز همین‌جاست.
در جوامع موفق برای هر یک از دو مسئله اشتغال‌زایی یا تولید ثروت، سیاست‌های مخصوصی با رهیافتی متناسب وجود دارد. در این جوامع به‌ندرت می‌توان دید با منابع مالی تامین اجتماعی، اشتغال ایجاد شده باشد. بماند که هزینه‌کرد منابع در شرایطی که اقتصاد کشور در سطح کلان آماده سرمایه‌گذاری بیشتر نیست، اقدام چندان معقولی به نظر نمی‌رسد. اشتغال بیشتر، محصول سرمایه‌گذاری بیشتر است و سرمایه‌گذاری بیشتر خود معلول فضای کسب‌وکار مناسب، قانون مالکیت مادی و معنوی قاطع، بازارهای عمیق و افق چشم‌انداز شفاف خواهد بود. سیاست رفاهی همچنین ابزار توزیع درآمد نیست.

بحران سهل‌الوصول‌بودن منابع تامین اجتماعی برای دولت
همه کسانی که مطالعاتی در باب وضعیت دولت در ایران انجام داده‌اند یا درباره جهت‌گیری‌های رفاهی دستگاه سیاستگذاری ایران اطلاع دارند، به‌خوبی از وجه‌المصالحه قرارگرفتن صندوق‌های بازنشستگی در بازی‌های سیاسی مطلعند. مثال‌هایی نیز در این زمینه وجود دارد. مهم‌ترین مورد آن استفاده از منابع تامین اجتماعی برای‌ اشتغال‌زایی در دولت دهم بود. دکتر ستاری‌فر نیز زمانی نه‌چندان دور در مؤسسه دین و اقتصاد از هزینه‌کرد منابع صندوق تامین اجتماعی به درخواست معاون مجلس وقت در دولت جنگ روایت جالبی ارائه کرد. همین اواخر نیز با منابع صندوق، هزینه قرارداد ویلموتس سرمربی تیم ملی فوتبال پرداخت شد. ممکن است کسی این بین بگوید این پول بعد از مدتی به صندوق بازگشته اما مسئله اصلی بازگشت این مبلغ نیست. بحران در سهل‌الوصول بودن منابع تامین اجتماعی برای دولت است؛ منابعی که به‌صورت شخصی توسط بیمه‌گذاران پرداخت شده و قرار است پشتیبان بخش بزرگی از جامعه در دوره ناتوانی و کهولت سن باشد.
با این حال کمتر نشانی از عقلانیت در نحوه مدیریت صندوق‌های بازنشستگی طی دست‌کم 2‌دهه اخیر دیده می‌شود. فقدان نظم دولت در پرداخت تعهدات خود به صندوق‌های مختلف، انتصابات مشکوک و غیرتخصصی در کنار اجرای سیاست‌های خطا نظیر بازنشستگی پیش از موعد باعث شده تا آتیه مستمری‌بگیران به ریسک‌های بسیاری مبتلا شود.
جنس چنین اقداماتی با جهت‌گیری خاص دولت در زمینه بازنشستگی پیش از موعد تفاوتی ندارد. همه این مسائل در تحلیل سیاستگذاری ذیل خطای سیاستی قرار می‌گیرند. اغلب این اتفاقات هم یا ریشه در اقتصاد سیاسی دارند یا به مسئله‌شناسی اشتباه دولت‌ها برمی‌گردند. دولتی که تصور می‌کند تورم را می‌توان با سرکوب قیمت مرغ در سطح بازار کنترل کند یا خودرو را از طریق قرعه‌کشی به قیمتی پایین‌تر از بهای بازار به مشتریان فروخت، قطعا در فهم دقیق از جایگاه تامین اجتماعی به‌عنوان یکی از مصادیق قرارداد اجتماعی هم با خطا روبه‌رو خواهد شد.
به تجربه ثابت شده دولتمردانی که مسئله‌شناسی درستی ندارند، معمولا نهادهایی اشتباه را برای حل مسائل عمومی انتخاب می‌کنند؛ مثلا کنترل قیمت را برای مقابله با تورم از وزارت صمت پیگیری می‌کنند، درحالی‌که نهاد مسئول در این حوزه بانک مرکزی و سازمان برنامه‌و بودجه به‌عنوان نهادهای طراحی سیاست پولی و مالی هستند. در قضیه بازنشستگی پیش از موعد نیز ما با چنین وضعیتی روبه‌روییم. ساده‌اندیشی و تقلیل‌گرایی که ناشی از تهی‌شدگی ظرفیت دولت در فهم مسائل و حل آنهاست، در چنین مقولاتی خود را نشان می‌دهد.

دومینوی خطاها و اشتباهات 
در قضیه بازنشستگی پیش از موعد خطاهای متعددی رخ داده است. این مجموعه خطا سال‌هاست در حوزه مختلف تامین اجتماعی تکرار می‌شود و نتیجه آنها به ورشکستگی 18صندوق مختلف منجر شده است. بررسی اقداماتی که سیاستگذار ایرانی در حوزه رفاهی انجام داده نشان می‌دهد بحرانی‌شدن شرایط رفاهی در سال‌های آتی برای طیف وسیع‌تری از مستمری بگیران دور از انتظار نیست. دلیل این موضوع بی‌توجهی به هزینه‌های بسیاری است که از ناحیه تدبیر این بخش به کل اقتصاد ایران تحمیل می‌شود.
علی سرزعیم، که در دولت نخست حسن روحانی سمت معاونت اقتصادی وزارت تعاون، کار و امور اجتماعی را برعهده داشت، چندی پیش در جریان ارائه‌ای پیرامون وضعیت خصوصی‌سازی در ایران که در انجمن علمی اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف برگزار شد، برگی دیگر از اقدامات عجیب سیاستگذار رفاهی کشور را در حوزه بازنشستگی رو کرد. سرزعیم پس از بحث درخصوص مدیریت توأم با حیف و میل بنگاه‌های دولتی، از پرونده‌ای گفت که به وی تفویض شده بود تا درخصوص آن تصمیم بگیرد. طبق اعلام معاون اقتصادی پیشین وزیر رفاه، رواج تقاضا برای بازنشستگی پیش از موعد از بنگاه‌های دولتی در یکی از مناطق کشور به حدی بوده است که بیش از 50درصد کارکنان یک شهر با همین رویه پیش از موعد بازنشسته شده‌اند. این در حالی است که افزایش سن امید به زندگی در ایران در کنار مدیریت نامناسب صندوق‌های بین نسلی موجب شده تا افزایش سن بازنشستگی به گزینه‌ای غیرقابل مذاکره این بخش تبدیل شود.

اثرات بازنشستگی پیش از موعد بر بازار کار
بازنشستگی پیش از موعد برخلاف آنچه برخی از تحلیل‌های سیاستی عنوان می‌کنند، تأثیر سویی بر بازار کار دارد. این تأثیر در آخرین گزارش مؤسسه پژوهش تامین اجتماعی به‌خوبی بازگو شده است. پژوهشگران این مؤسسه در چند بخش خلاصه‌ای از ضررهای بازنشستگی پیش از موعد برای بازار کار و اقتصاد ملی را بازگو کرده‌اند که مهم‌ترین آنها عبارتند از: 
کاهش تمایل به اشتغال و انگیزه کار در سنین میانی یکی از آثار مخرب بازنشستگی پیش از موعد است که بر پویایی بازار کار تأثیر منفی می‌گذارد و فشار بالایی را نیز به صندوق‌های بازنشستگی می‌آورد که این موضوع خود بر امتناع از ورود به بازار کار شدت می‌بخشد.
در عین حال عدم‌جانشینی نیروی کار جوان با نیروی کار باتجربه موضوعی است که در ادبیات پژوهشی حوزه تامین اجتماعی و رفاه امری اثبات شده است. هر یک از این دو بخش در بازار کار جایگاه مخصوص به‌خود را اشغال می‌کنند ازین رو بازنشستگی پیش از موعد دوایی از درد بیکاری گسترده جوانان دوا نمی‌کند.
در شرایطی که جهان خود را برای عصر انقلاب روباتیک و صنعت دیجیتال آماده می‌کند، انتخاب بازنشستگی پیش از موعد به‌عنوان سیاستی جهت جذب جوانان در اقتصاد ناشی از یک خطای شناختی تمام عیار است. افراد جوان توانایی بسیار خوبی برای کار با مقولات دیجیتال و توسعه این فرهنگ صنعتی دارند. حال اینکه نیروهای مسن‌تر کمتر به عمق‌دهی به مهارت‌های خود برای اقتصاد دیجیتال تمایل یا رغبت دارند. چنین سیاست‌هایی بدون توجه به اهمیت ایجاد مشاغل جدید از مجرای رشد اقتصادی، تنها عمق بازار کار را نحیف می‌کنند چراکه از تأثیر ورود ایده‌ها و افراد جدید به اقتصاد مطلع نیستند.