پایانی بر آینده فروشی شهر

محمودمولایی:

درآمدهای پایدار از دغدغه‌های ویژه مدیران شهر تهران است. شهرداری تهران که با کمبود بودجه مواجه است، ظاهرا برای تأمین هزینه‌هایش «درآمد پایدار» را تنها راه بُرون‌رفت از بحران احتمالی می‌داند. این موضوع نگرانی اعضای شورای شهر تهران را برانگیخته، مرتضی الویری معتقد است تامین هزینه‌های اداره شهر از راه‌های نامتعارف، آینده تهران را نابود می‌کند. رئیس کمیسیون برنامه‌وبودجه شورا بعد از تعطیلات نوروز 97 در چند نوبت با اشاره به این موضوع، فروش تراکم، تغییر کاربری، از بین‌بردن فضاهای عمومی و آینده‌فروشی شهر را سد راه ایجاد درآمد پایدار قلمداد کرد و یادآور شد اگر شهروندان هزینه‌های شهر را پرداخت نکنند، این هزینه‌ها لاجرم باید از منابع دیگری مانند تراکم‌فروشی تامین شود.

اکنون این پرسش مطرح است که اجرایی‌کردن درآمدهای پایدار به چه شکلی امکان‌پذیر است. صمد ذواشتیاق- نویسنده کتاب «چکیده طرح جامع تهران» - با انتقاد از نادیده‌گرفته‌شدن این طرح برای رسیدن به درآمدهای پایدار شهری به همشهری می‌گوید: « همان زمان که ما روی طرح ساماندهی تهران کار می‌کردیم، موضوع عوارض پایدار شهری مطرح شد؛ اینکه آیا تراکم‌فروشی یا کاربری‌فروشی به این دلیل صورت می‌گیرد که شهرداری قابلیت اداره شهر تهران را ندارد؟ آیا در تمام دنیا، صرفا برای اداره شهر به چنین درآمدزایی‌هایی روی می‌آورند؟

مسلما به این شکل نیست. در تمام دنیا یک حساب دو،دو تا چهار تا برای پایداری شهر انجام می‌دهند. این پایداری به مفهوم آن نیست که شهر به لحاظ اقتصادی به زور اداره شود و پیش برود. واقعیت این است که برای مدیریت شهری تهران باید طرح جامع اقتصادی تهیه شود. پیش‌تر این موضوع به مصلحت آقایان نبود و اقدام به پیاده‌سازی این طرح نکردند. الان حدود27 سال است که به این نتیجه رسیده‌اند که نمی‌شود با تراکم‌فروشی شهر را اداره کرد». او ادامه می‌دهد: «شهر باید درست مدیریت شود. نباید هر کسی با هر تعداد آدم در شهر مدیریت کند و هزینه‌های زیادی بالا بیاورد و بعد بگویند که مردم باید این هزینه‌ها را بدهند. تکلیف این موضوع باید روشن باشد. به‌عنوان مثال یک موقع نیایند پلی که برای تهران لزومی ندارد، بسازند و بعد بگویند هزینه این پل فلان قدر شده و مردم باید آن را بپردازند». 

هادی حق‌شناس- اقتصاددان- نیز درباره درآمدهای پایدار از منظر اقتصادی به نوع درآمد‌های شهرداری در دوره‌های گذشته اشاره می‌کند و به همشهری می‌گوید: « راه کسب درآمدهای پایدار صرفا فروش زمین و تراکم‌فروشی یا مسائلی از این دست نیست که در سنوات گذشته انجام می‌گرفت بلکه دریافت عوارض‌ است. در اقتصاد، منابع درآمدی که پایدار باشد، بسیار مهم است و عوارض و مالیات مهم‌ترین درآمد‌های پایدار تلقی می‌شوند. در این هنگام تلاش می‌شود که انواع عوارض و مالیات‌ها ایجاد شود تا ثبات درآمدی افزایش یابد». 

نقش شهروندان

درآمدهای پایدار مانند مالیات بر ارزش افزوده و عوارض نوسازی در حالی از اصلی‌ترین درآمدهای شهرداری محسوب می‌شوند که درباره نحوه پرداخت آن اختلافاتی وجود دارد. به همین دلیل، ذواشتیاق معتقد است درآمدهای پایدار باید مورد مطالعه و بررسی قرار بگیرد. او می‌گوید: « باید دید در شهرهای بزرگ مانند تهران چه اتفاقاتی می‌افتد که پایدار هستند و می‌توانند عهده‌دار تامین هزینه‌های پایتخت باشند. در دنیا از کسانی عوارض می‌گیرند که از شهر بهره‌برداری اقتصادی می‌کنند و در مرتبه بعد، هزینه‌های شهر از ساکنان تامین می‌شود؛ یعنی ابتدا از کسانی کسب درآمد می‌کنند که درآمدشان از شهر است؛ مانند سازمان‌های دولتی و خصوصی، مغازه‌های تجاری و واحدهایی که از شهر سود می‌برند. بعد از مردمی که در شهر ساکن هستند، کسب درآمد می‌کنند. واقعیت این است که تهران باید به این شکل اداره شود. البته در حق شهروندان نباید اجحاف کرد و آنها مانند 50سال گذشته باید عوارض نوسازی بدهند که در سال‌های اخیر عوارض خدمات شهری هم به آن اضافه شده است». 

حق‌شناس نیز بر این باور است که میزان عوارض‌دهی شهروندان نباید به یک اندازه باشد. او می‌گوید: «هر کسی که از خدمات بیشتری در شهر استفاده می‌کند، باید عوارض بیشتری بدهد؛ مثلا آنهایی که خانه‌هایی با متراژ بالا و ماشین‌‌های مدل بالا دارند و از خدمات بیشتری استفاده می‌کنند، باید عوارض بیشتری پرداخت کنند. عدالت حکم می‌کند کسانی که  در محله‌های پایین شهر زندگی می‌کنند یا خودرو ندارند عوارض کمتری بپردازند». 

الگوهای جهانی

مهرماه سال گذشته درآمد شهرداری از محل مالیات بر ارزش افزوده 2هزار میلیارد تومان کاهش یافت که محمدعلی نجفی این موضوع را یکی از مهم‌ترین مشکلات درآمدهای شهرداری تهران عنوان کرد و گفت چنین رویکردی کار را برای شهر سخت می‌کند. البته در ابتدای اسفند سال گذشته سیدحسن رسولی، خزانه‌دار شورای شهر تهران از 3برابر شدن سهم شهرداری از مالیات بر ارزش افزوده خبر داد تا تعامل دولت و شهرداری را به رخ بکشد.

با وجود این، شهرداری تهران کمک‌های دولت را کافی نمی‌داند و معمولا مدیران شهری در صحبت‌های خود نسبت به این موضوع واکنش نشان می‌دهند. در الگوهای مدیریت شهری در دنیا، عوارض محلی به شهرداری تعلق می‌گیرد و عوارض ملی(مالیات) به دولت اختصاص می‌یابد. تهران به‌عنوان پایتخت، وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی را در خود جای داده که هیچ‌یک عوارضی به شهرداری پرداخت نمی‌کنند. مواردی از این دست سبب اختلاف میان دولت و شهرداری شده است. ذواشتیاق - معمار و شهرساز- درباره این اختلاف عنوان می‌کند: «در این‌باره اختلاف نظر کلی وجود دارد. بیشتر شهرها در دنیا دولت محلی دارند و اصلا کاری به دولت ندارند. برای مثال وقتی می‌گوییم شهرداری پاریس، یعنی شهرداری پاریس و به حکومت پاریس کاری ندارد. شهرداری پاریس باید برای شهر هزینه کند ولی در آنجا دولت بابت پایتخت‌بودن پاریس و وجود سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها در این شهر به شهرداری عوارض می‌دهد. شورای شهر پاریس یک طرح را تصویب می‌کند و بدون اینکه از دولت اجازه بگیرد، آن را اجرایی می‌کند. حالا یکی از مشکلات ما این است که تکلیف شهرهای ما هنوز مشخص نیست و هیچ‌یک از حکومت‌های محلی ما محلی نیست».

او اضافه می‌کند: «در کشورهای اروپایی چنین نیست که اداره مالیات، شهرداری و مثلا سازمان تامین اجتماعی هر کدام مالیات و عوارض خود را از شهروندان بگیرند. از هر شهروندی یک مبلغ مشخص دریافت می‌شود که این مبلغ شامل مالیات، عوارض حضور در شهر و هزینه بیمه است».  حق‌شناس برای توضیح صحبت‌های خود کشورهای همسایه را مثال می‌زند و از زاویه‌ای دیگر به موضوع نگاه می‌کند؛ «هزینه‌های همه پایتخت‌های مشهور دنیا به‌طور طبیعی توسط مردم تامین می‌شود. در این قضیه نباید شک کرد؛ دولت‌ محلی عوارض خود را از شهروندان می‌گیرد و این طبیعی است. من فقط یک عدد را بیان می‌کنم؛ نسبت مالیات به تولید ناخالص ملی تمام کشورهای همسایه ما حداقل 2برابر ایران است؛ یعنی در ایران نسبت مالیات به تولید ناخالص ملی زیرعدد 7یا حدود 8درصد است، در ترکیه این نسبت بیش از 2برابر است. این مسئله درباره شهرداری‌ها هم صدق می‌کند که هزینه‌هایشان باید توسط مردم تامین شود».  ترانه یلدا 
- کارشناس معماری و شهرسازی- نیز به همشهری می‌گوید: «مالیات بر ارزش افزوده باید بیشتر به شهرداری تعلق بگیرد تا دولت. در کنار آن عوارض دیگری هم هست که شهرداری باید از شهروندان پولدار بگیرد. مشکل این است که متاسفانه عوارض و مالیات به شهروندان طبقه متوسط یا کم‌درآمد جامعه تعلق می‌گیرد؛ یعنی معمولا همیشه یک راه گریز از پرداخت‌نکردن عوارض و مالیات برای پولدارها و تاجرها که به‌خصوص از راه ساخت‌وساز پول‌های کلان به‌دست می‌آورند، وجود دارد».

مسئله سهم سوخت

شهرداری از سوخت ماشین‌هایی که در پایتخت تردد می‌کنند، سهمی ندارد. در شرایطی که شهرداری در کنار حمل و نقل عمومی می‌تواند از مصرف سوخت نیز به درآمد پایدار دست یابد. ذواشتیاق در این رابطه پیشنهادی ارائه می‌دهد؛ «شما هر قدر که از ماشین استفاده می‌کنید، باید به نسبت آن عوارض بدهید اما این‌طور نیست. می‌شود این رویکرد را درنظر گرفت که هر کسی ماشین دارد، سالانه فلان قدر عوارض بدهد؛ چه از ماشین خود استفاده کند چه نکند. حالا هر فردی بیشتر از ماشین استفاده کرد، باید عوارض بیشتری بدهد. اکنون این پرسش مطرح می‌شود که آن مبلغ بیشتر در چه جایی باید لحاظ شود، پاسخ آن سوخت است». او ادامه می‌دهد: «مثلا اگر قیمت بنزین هزار تومان است، هزار و صدتومان شود و این صد تومان به شهرداری تعلق بگیرد. به این ترتیب هر فردی که بیشتر با ماشین در تهران تردد کرد، موظف است صدتومان‌های بیشتری به شهرداری بدهد. البته اجرایی‌کردن این طرح باید در طرح جامع تهران مورد بررسی قرار گیرد، نه اینکه من شب بخوابم و صبح بیدار شوم و بگویم که قیمت بنزین را بالا ببرید. در طرح جامع باید سهم شهرداری به‌طور دقیق مشخص شود. بعد ببینیم با انجام چنین کاری سهم شهرداری از سوخت چه تأثیرات نامطلوبی بر مسائل دیگر می‌گذارد؛ مثلا شبکه حمل‌ونقل ما متأسفانه تاکسی‌محور و ماشین شخصی‌محور است، این مسئله مطمئنا اثر منفی می‌گذارد. برای نمونه از زمانی که بازار میوه و تره‌بار در جنوب شهر تهران کنار بزرگراه آزادگان ایجاد شد، هزینه میوه در تهران 3برابر شد. پس این سیاست غلطی است و هزینه حمل‌ونقل آن زیاد شد زیرا هزینه بنزین و کرایه ماشین بالا رفت». 

اهمیت کنترل هزینه 

درآمد پایدار به موازات کنترل هزینه‌های شهرداری احتمالا می‌تواند از بسیاری از مشکلات این ارگان بکاهد. این موضوعی است که حق‌شناس به آن اشاره می‌کند و می‌گوید: «امروز در تهران انواع خودرو وجود دارد و اگر متناسب با سن خودرو عوارض تعیین شود، 2اتفاق رخ می‌دهد؛ یکی اینکه میزان آلودگی هوا کم خواهد شد، زیرا وقتی عوارض زیاد شود، هر کسی با خودروی شخصی تردد نخواهد کرد. دوم اینکه وقتی میزان آلودگی هوا کم شد، هزینه برای کاهش آلودگی هم کم می‌شود. به‌عبارت ساده‌تر، اگر عوارض از نوع  بازدارنده باشند، این امر می‌تواند به کاهش هزینه‌ها منجر شود». این اقتصاددان یادآور می‌شود: «آنچه در تهران معمولا به‌دنبال آن هستند، ساخت اَبَر پروژه‌هاست؛ یعنی تصور این است که هر قدر پروژه‌های بزرگ سخت‌افزاری بیشتر باشد، نماد کار بهتر و مطلوب‌تر است. درحالی‌که اصل قضیه بحث نرم‌افزاری یا استفاده از ظرفیت‌های موجود است. لذا به جای اینکه تاکید شود که چه نوع و چقدر عوارض اخذ شود، روی این مسئله تاکید شود که کدام هزینه‌ها ضرورت دارد. اگر هزینه‌های زائد کاهش پیدا کند، آن وقت عوارض و درآمد‌ها پایدارتر خواهد بود».  حق‌شناس بر این باور است که کنترل هزینه‌های شهرداری روی شهروندان تأثیر شگرفی می‌گذارد و دلیل آن را اینگونه بیان می‌کند: «در اینجا یک علامت سوال مطرح است و آن اینکه آیا درآمدهای شهرداری درست هزینه می‌شود. اگر مردم بدانند هزینه‌ها واقعی است، حتما تمایل پیدا می‌کنند که عوارض‌ها را واقعی پرداخت کنند». او همچنین با انتقاد از نوع هزینه‌‌های دولت و شهرداری می‌گوید: «آیا هزینه‌های جاری پایتخت واقعی است؟ آیا در شهرهای مشابه هزینه‌ها به همین میزان است؟ یکی از مشکلاتی که نه‌تنها شهرداری تهران بلکه خودِ ساختار دولت و هر جا که نهاد عمومی، دولتی است وجود دارد این است که معمولا گران اداره می‌شود؛ بله، تهران گران اداره می‌شود، شهرداری‌ها هم که شبیه نهاد عمومی دولتی هستند گران اداره می‌شوند». 

راه کسب درآمدهای پایدار صرفا فروش زمین و تراکم‌فروشی یا مسائلی از این دست نیست که در سنوات گذشته انجام می‌گرفت بلکه دریافت عوارض‌ است. در اقتصاد، منابع درآمدی که پایدار باشد، بسیار مهم است و عوارض و مالیات مهم‌ترین درآمد‌های پایدار تلقی می‌شوند. در این هنگام تلاش می‌شود که انواع عوارض و مالیات‌ها ایجاد شود تا ثبات درآمدی افزایش یابد