درهم‌تنیدگی ابعاد نوسازی بافت‌های ناکارآمد شهری
کاوه حاجی‌علی‌اکبری _ مدیرعامل سازمان نوسازی شهر تهران
فرسودگی بافت‌های شهری، آسیب‌پذیری آنها در مقابل مخاطرات مختلف (به‌ویژه زلزله) و ضرورت نوسازی این محدوده‌ها، موضوعی است که در دودهه اخیر (از هنگام وقوع زلزله بم در سال 1382) در کانون تمرکز سیاست‌ها، برنامه‌ها و اقدامات بخش عمومی قرار گرفته است، به‌طوری که از برنامه چهارم توسعه کشور به این سو، ضرورت نوسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده شهری یکی از سرفصل‌های سیاستگذاری در سطوح ملی و محلی در ایران بوده است.
بررسی سیر تحول چگونگی رویارویی با مشکل فرسودگی بافت‌های شهری در جهان (از نیمه قرن نوزدهم به این سو) نشان‌دهنده 2سیر تحول مشخص است: نخست، حرکت از رویکردهای اقتدارگرایانه و بالا-به-پایین به سوی مواجهه مشارکت‌سو و پایین-به-بالا و دوم، گذار از تمرکز صِرف بر کالبد به مداخله یکپارچه و دربرگیرنده (شامل همه ابعاد اجتماعی، اقتصادی، محیطی، حقوقی و جز آن). درخصوص خط سیر دوم، تجربه آموخته -از مداخلات پیشین- به سیاستگذاران، برنامه‌ریزان و حرفه‌مندان نشان داده است که شکل‌گیری، تداوم و تشدید فرسودگی شهری دارای علت‌ها و معلول‌های متنوعی است که از ارتباط تودرتو با یکدیگر برخوردارند؛ به‌عنوان مثال و در بسیاری از موارد، کالبد آسیب‌پذیر در مقابل زلزله برآمد مجموعه‌ای از عوامل اقتصادی، اجتماعی و حقوقی است که در هم‌افزایی با یکدیگر منجر به
ایجاد مشکل شده‌اند.
در نتیجه، نمی‌توان بناهای کم‌دوام را (به‌عنوان معلول) از علت‌های موجب آن منتزع کرد و به‌طور مجزا مورد چاره‌اندیشی قرار داد، بلکه به‌دلیل ارتباط متقابل علت‌های فرسودگی، نیاز به توجه همزمان، متوازن و متناسب به همه ابعاد وجود دارد. نوسازی، در این چارچوب، از ماهیتی متکثر و چندوجهی برخوردار شده و درمان (یا کاهش و یا تسکین) ریشه‌ای علت‌ها را بر مواجهه با معلول‌ها مقدم می‌شمارد.
در ایران، با وجود اینکه شاخص‌های تعیین بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری تمرکز بر استحکام سازه‌ای (کم‌دوام بودن ابنیه در مقابل زلزله) و مدیریت بحران (تراکم بالای جمعیت و ناکارآمدی شبکه دسترسی) دارد، بررسی مشخصه‌های این بافت‌ها نشان می‌دهد که این نشانه‌ها محصول شرایطی همچون فقر اقتصادی، فقدان مالکیت رسمی، نبود یا پایین‌بودن سرانه و کیفیت فضاهای باز و خدمات پشتیبان سکونت، سطح پایین آموزش، مجموعه‌ای از ناهنجاری‌های اجتماعی و -در مجموع- کیفیت پایین زندگی در سطح محله‌های فرسوده است. بنابراین، انتظار می‌رود که سیاست مداخله عوامل مختلف و متنوع و ارتباط آنها را با یکدیگر تشخیص داده و علل اصلی را به‌عنوان هدف اصلی اقدام تعیین کند. این در حالی است که مشکل مشترک همه سیاست‌ها و ضوابط رسمی (تا پیش از سال 1393و تصویب برنامه ملی بازآفرینی)، تقلیل نوسازی بافت‌های فرسوده به تخریب و نوسازی مسکن و برابر دانستن این دو با یکدیگر بوده است، به‌طوری که در همه قوانین و مصوبات این دوران، هر جا به مشکل پیش رو و اهمیت و ضرورت برون‌رفت از آن اشاره شده است، ساخت مسکن از اصالت قطعی برخوردار بوده و منابع و مشوق‌های نوسازی محدود به اعطای تسهیلات بانکی، تراکم تشویقی و تخفیف هزینه پروانه برای ترغیب نوسازی مسکن شده است. این شیوه برخورد با مشکل سبب محدودشدن نوسازی به پشتیبانی از ساخت مسکن و نادیده‌انگاشتن سایر ابعاد شده است؛ ابعادی که از نقش کلیدی‌تری در ایجاد و گسترش مشکل برخوردار بوده‌اند.
هم‌اکنون و با گذشت حدود 15سال از اعمال نخستین سیاست‌های نوسازی در تهران، حدود 45درصد از پلاک‌های مسکونی واقع در بافت‌های فرسوده مصوب شهر (95هزار از 210هزار قطعه) با بهره‌گیری از مشوق‌های پیش‌بینی‌شده، تخریب و نوسازی شده است و این روند هم‌اکنون هم در جریان است؛ اما این میزان از ساخت‌وساز منجر به «نوسازی محله» نشده است، زیرا نوسازی محله تابعی از کیفیت‌های محیطی، بسترهای اجتماعی و از بین رفتن موانع و مسائل حقوقی-ثبتی و محیط‌زیستی و تأمین تسهیلات آسایش زیست است که جز با اتخاذ رویکرد فراگیر، کلیت‌باور و یکپارچه محقق نمی‌شود. به‌عنوان مثال، در مناطق 10و 17 تهران که بیشترین میزان نوسازی مسکن در آنها رخ داده است، کیفیت زندگی -به‌دلیل فقدان زیرساخت‌های مورد نیاز، کیفیت‌های ناکافی محیطی و فقدان بسترهای اجتماعی- فاصله‌ای معنی‌دار تا حد مطلوب دارد. بر همین اساس، شهرداری تهران در سال‌های 97 و 98 تلاش کرده است تا رویکرد خود به مداخله را از «نوسازی مسکن» به «توسعه محله» ارتقا دهد و در هر محله، متناسب با مشکلات دارای اولویت آن و -همزمان- با نگاه به ویژگی‌های منحصربه‌فرد آن، مجموعه‌ای از اقدامات را برنامه‌ریزی کند. در این راستا، علاوه بر نوسازی مسکن، اقداماتی همچون بهسازی و ساماندهی عرصه‌های عمومی، ایجاد فضاهای شهری مناسب، تأمین خدمات مورد نیاز محله و ارتقای مهارت‌ها و توانمندی‌های ساکنان تعریف می‌شود؛ اقداماتی که براساس «برنامه توسعه محله» که در سطح محله و با مشارکت دخیلان تهیه شده است، تعیین می‌شود. باید توجه داشت که این رویکرد به‌معنای کم‌اهمیت یا کنار گذاشته‌شدن نوسازی مسکن نیست، چرا که در یک سال گذشته، امکان اعطای تسهیلات ساخت از محل منابع صندوق توسعه ملی و با بهره 9درصد (50درصد نرخ مصوب شورای پول و اعتبار) فراهم شده است، میزان تسهیلات به حدود 2برابر افزایش پیدا کرده است، شرایط پرداخت تسهیلات آسان‌تر شده است و با تصویب 2قانون مجزا در مجلس شورای اسلامی، امکان پرداخت تسهیلات برای مقاوم‌سازی و مرمت (درخصوص بناهای ارزشمند) فراهم شده است. رویکرد توسعه‌محور، ضمن توجه به درهم‌تنیدگی ابعاد مختلف، در تلاش است تا «همگام» و «همزمان» با بهبود استحکام مسکن، کیفیت زندگی را هم در محله ارتقا دهد، زیرا بالا رفتن استانداردهای زیستی در یک محله، خود می‌تواند به‌عنوان عامل محرک نوسازی و بهسازی مسکن عمل کند.
