وعده ساخت مسکن واقعیت یا سراب

سیدمهدی معینی‌- پژوهشگر مسائل شهری

امروز تعداد خانوارهای بدون مسکن و اجاره‌نشین در شهرهای بزرگ ایران با توجه به نرخ بیکاری و درآمد اندک بسیار زیاد است، و دیگر خانه‌دارشدن به یک‌ رؤیا و آرزوی دست‌نیافتنی تبدیل شده است. براساس مطالعاتی که توسط گروهی از دانشجویان شهرسازی و اجتماعی دانشگاه تهران در سال 1356 انجام شده، یکی از مهم‌ترین اشکالات عمده به قانون اصلاحات ارضی سال 1342 حدنصاب پایین مالکیت زمین واگذاری (زیر یک‌هکتار) به زارعین فاقد زمین توسط دولت بود که حتی با شرط وجود آب کافی برای کشاورزی، این مقدار زمین کفاف هزینه‌های زندگی آنها را نمی‌داد.
درحالی‌که پیش از این، معیشت زارعین توسط ملاکان بزرگی که روی زمین آنان کار می‌کردند با وجود سختی کار تا حدود زیادی همراه با رنج تامین می‌شد. بر همین راستا، مهاجرت روستاییان به شهر آرام‌آرام به بعد از اصلاحات ارضی شروع شد و با وقوع انقلاب اسلامی در سال 1357همراه با عدم‌اشتغال مولد در روستاها و وعده‌های دولت به اشتغال و واگذاری زمین شهری به شهرها به‌خصوص کلانشهرها شدت بیشتری یافت.
امروز میل به مهاجرت به‌سوی کلانشهرها با نبود شغل و بیکاری در شهرهای کوچک و روستاها همراه با خشکسالی و بی‌آبی در برخی نقاط کشور طی سال‌های اخیر افزایش یافته است. شوربختانه طیف کثیری از این جمعیت مهاجر در حاشیه کلانشهرها ساکن هستند؛ به‌طوری که طبق آمار حدود 20میلیون از جمعیت ساکن در حاشیه شهرها زندگی می‌کنند. برای مثال یک‌سوم جمعیت 3.4میلیونی مشهد حاشیه‌نشین یا در بافت فرسوده هستند که از کیفیت زندگی و دسترسی نازل به خدمات برخوردارند. با این حال یکی از شعارهای انتخاباتی رؤسای دولت در چند دهه گذشته وعده ساخت مسکن برای اقشار کم‌درآمد و متوسط به پایین بوده و هست. هرچه ارزان‌تر و تعداد واحدها بیشتر باشد، نزد مردم مقبول‌تر است. اما سؤال منطقی این است که چه طبقاتی از جامعه متقاضی واقعی مسکن هستند؟ الگوی ساخت و مکان مناسب برای مسکن در چه قسمت از شهر باید انجام شود؟ آیا دولت باید در امر ساخت‌وساز مسکن مستقیما ورود کند؟ نقش دولت‌های محلی و مشارکت مردم در این امر چقدر می‌تواند باشد؟
تولید مسکن ارزان‌قیمت در چند دهه گذشته برای چند دهک اول و زوج‌های جوان با هدف ساماندهی اجتماعی و امنیتی طبقات محروم در حاشیه شهر‌ها و جابه‌جایی ساکنان بافت‌های فرسوده در کشور یا طبقه متوسط جامعه تحت نام‌های مختلف ازجمله مسکن کوچک، مسکن اجتماعی، مسکن مهر، مسکن قابل استطاعت، در قالب انبوه‌سازی‌، طرح‌های ساخت مشارکتی، طرح کلید به کلید، مسکن خیرساز برای محرومان... تاکنون انجام گرفته است. اما به‌نظر می‌رسد این دیدگاه نتوانسته نیاز این طبقات اجتماعی را رفع کند یا کیفیت زندگی در کلانشهرها را بهبود دهد؛ چراکه هم‌اکنون بیش از یک‌چهارم از جمعیت ساکن در شهرهای ایران در حاشیه یا به‌عبارتی در بافت‌های ناکارآمد و فرسوده زندگی می‌کنند. گرچه رشد روزافزون نسبت شهرنشینی در کشورهای در حال توسعه امری جهانشمول است؛ اما نقطه تمایز آن با غرب، سرعت بالای این جریان است. در سطح جهانی از دهه پیش برای نخستین بار در تاریخ بشر بیش از نیمی از جمعیت جهان در مناطق شهری زندگی می‌کردند و این رشد در ایران در 60سال گذشته به دلایل گوناگون به‌مراتب بالاتر از رشد جهانی و حتی جمعیت کل کشور بوده و هم‌اکنون به 80درصد رسیده است.
امروز دیگر تنها بافت فرسوده شهری تهدیدی جدی برای شهرها به‌حساب نمی‌آید بلکه حاشیه‌نشینی و بدمسکنی و تقاضای مسکن قابل استطاعت یا تامین هزینه‌های اجاره برای ساکنان شهرهاست که باید دغدغه دولت و مدیریت شهرها قرار گیرد. بدون شک ادامه این روند منجر به بازتولید بافت‌های ناکارآمد و نهایتاً افزایش ساخت‌وساز در محدوده و حریم شهرها و شکل‌گیری چرخه فرسودگی، بازتولید ناکارآمدی ازجمله اعتیاد، جرم، خشونت و ناامنی در برخی نواحی شهری شده و به رشد حاشیه‌نشینی در کلانشهرها بیشتر دامن خواهد زد. به‌طور خلاصه 4 دیدگاه در رابطه با روند افزایشی شهرنشینی و حل مسئله مسکن در کلانشهرها وجود دارد:
1-عده‌ای تولید مسکن را با وجود صراحت در قانون اساسی از وظایف دولت نمی‌دانند و تنها سیاستگذاری و بسترسازی زیرساخت‌ها را برای تولید مسکن از طرف دولت کافی می‌دانند و مصرند که دولت نباید در فرایند تولید مسکن مداخله کند.
2-عده‌ای دیگر موضوع مسکن و سیاست‌های مربوط به آن‌را کمتر مرتبط با وجه برنامه‌ریزی و مدیریتی مسئله می‌دانند. عمده تأکید آنها در مقوله مسکن موضوع درآمد و تامین معیشت می‌دانند و علاج مسئله مسکن را در بهبود اقتصاد کلان کشور دانسته و تأکید دارند اگر مردم توانمندی اقتصادی کافی را داشته باشند آسان‌تر اقدام به تامین مسکن دلخواه خود خواهند کرد و بر این نکته اصرار دارند که با اتخاذ سیاست‌های حمایتی دولت می‌توان روند مهاجرت را معکوس و مدیریت کرد و علاج مسئله مسکن در کلانشهرها را بازگشت مردم به شهرها و روستا می‌دانند که نیازمند اشتغال‌زایی از طریق تولید بنگاه‌های کوچک و زودبازده و افزایش خدمات بوده که موجب بهبود شاخص‌های اقتصادی در قالب اقتصاد مقاومتی است.
3-ایجاد فرصت‌های برابر، افزایش سطح خدمات مناسب و بهبود رفاه در روستاها و شهرهای کوچک و متوسط به اعتقاد بعضی از کارشناسان باعث کاهش جمعیت مهاجر به کلانشهرها خواهد شد. لذا این عده با ارائه خدمات در حاشیه کلانشهرها مخالف هستند و آن‌را مشوق و جاذب جمعیت می‌شمارند.
4-گروهی دیگر دولت‌های محلی را در بحث تامین مسکن به نوعی مسئول می‌دانند که از طریق سیاست‌های حمایتی و تشویقی دولت و توانمندسازی مردم در قالب وام‌های ارزان‌قیمت و با مشارکت و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در دل شهرها و حاشیه‌ها، امکان ساماندهی به تقاضای ساخت‌وساز را هدایت کرد، بهبود و نهایتا پاسخ داد و بسامان کرد.
در این زمینه باید به یاد داشت که با وجود آنکه بیش از 85درصد اقتصاد ایران دولتی است اما دولت‌های پیش و بعد از انقلاب با وجود سودآوری صنعت ساختمان کمتر به‌طور مستقیم در این امر دخالت کرده و می‌کنند و ساخت مسکن در کشور بیشتر توسط مردم و بخش خصوصی تاکنون انجام شده است و دولت‌ها اغلب به سیاستگذاری، ایجاد زیرساخت‌های لازم یا واگذاری زمین ارزان و تسهیلات به متقاضیان بسنده کرده‌اند؛ بنابراین اگر هدف دولت سیزدهم در ساخت 4میلیون مسکن ایجاد رانت، پول‌پاشی به اقشار خاص، سوداگری زمین و مسکن و گسترش محدوده شهرها و توسعه زمین‌های اطراف شهرها به‌خصوص زمین‌های کشاورزی نیست، باید رویکرد دیگری را برای خانه‌دار شدن اقشار هدف و کاهش بافت ناکارآمد و حاشیه‌نشینی در شهرهای بزرگ به‌خصوص در کلانشهرها اتخاذ کند. سیاست‌هایی از جنس توانمندی اقشار کم‌درآمد، مشارکت بیشتر مردم در ساخت‌وساز از طریق اعطای تسهیلات بانکی به‌خصوص در بافت‌های ناکارآمد شهری و استفاده بهینه از زمین از طریق به‌کارگیری تکنولوژی ساخت‌وساز به جای ساخت‌وساز سنتی در شهرها باشد. این مهم تنها از طریق ایجاد، ارتقا و پشتیبانی از شرکت‌های توسعه‌گر (Developpers) از جنس شرکت شهرک اکباتان، حمایت از تکنولوژی خانه‌های پیش‌ساخته کارخانه‌ای و همکاری با شهرداری‌ها به‌عنوان بازوهای اجرایی با اولویت ساخت بلوک‌های بزرگ شهری به‌خصوص در بافت‌های ناکارآمد و مناطق حاشیه‌ای به جای الگوی ساخت مسکن مهر در اطراف شهرها و مناطق دور است. این امر باعث می‌شود تا نه‌تنها از تغییر کاربری یا واردکردن زمین کشاورزی به داخل محدوده شهرها جلوگیری کند بلکه در نبود امکانات زیربنایی لازم و همچنین حمل‌ونقل همگانی کارآمد برای اقشار ضعیف برای رسیدن به مادر شهرها به‌عنوان قطب اقتصادی و فعالیت از هدر دادن وقت و سرمایه جلوگیری شود و از طرف دیگر این مهم باید با لحاظ کردن فرهنگ بومی در هر منطقه شهری به جای یکسان‌سازی‌ ساخت و با استفاده از حداکثر ظرفیت‌های مردم از طریق مشارکت بیشتر آنها در این امر محقق شود.به‌نظر می‌رسد مسئله اصلی کشور که به تبع آن مسائل متعددی را برای کلانشهرها در پی داشته است، نظامی متشکل از زیرسیستم‌هایی ازجمله توزیع نامتوازن ظرفیت‌های رشد، فقر امکانات و خدمات و... است که در نهایت بحران حاشیه‌نشینی و فرسودگی الگوی مسکن را در کلانشهرها به‌وجود آورده است؛ در حقیقت علت‌العلل وضع موجود بحث ناکارآمدی سیاست‌های اقتصاد کلان کشور است و سایر مسائل معلول و زنجیروار وابسته به یکدیگرند. لذا بحث تامین سالانه یک میلیون مسکن ارزان‌قیمت علاوه بر اینکه اصولاً امکان‌پذیر نیست حتی اولویت اساسی کشور هم نیست و بر فرض اصرار بر اجرای دستوری آن ضمن اتلاف منابع محدود باقی‌مانده برای توزیع رانت و منتفع ساختن افراد غیرمستحق، گره اقتصاد کلان کشور را کورتر می‌کند اما اگر ساختار رانتی و دستوری اقتصاد کلان کشور جراحی شود و سطح درآمدی اقشار مختلف جامعه ارتقا یابد، به ‌نظر می‌رسد دیگر نیاز به ارزانی و دخالت دولت نیست، چراکه به‌مرور اشتغال و معیشت مردم بهبود یافته و بسیاری از اقشار کم‌درآمد و حتی متوسط جامعه که هم‌اکنون حتی به‌سختی هزینه‌های معیشت را تامین می‌کنند و قادر به اجاره مسکن مناسب نبوده در میان‌مدت دغدغه کمتری برای تامین مسکن خواهند داشت. بدون شک درصورت ساخت مسکن در نواحی دوردست اینگونه خانه‌ها بدون متقاضی باقی خواهد ماند و در دست سوداگران و دلالان نهایتا دست به‌دست می‌شود. شاهد این مدعا آنکه اخیرا وزیرمحترم راه و شهرسازی در برنامه نگاه یک سیما به‌عنوان نمونه اعلام کرد که 15هزار واحد مسکن واگذار شده در شهر جدید پردیس تهران تاکنون خالی مانده است!