گزارش
اداره شهر بدون شهرفروشی
مدیریت شهری پایتخت در این دوره با وجود مشکلات مالی، درآمد حاصل از فروش تراکم را کاهش داد
محمد سرابی- خبرنگار
شهرفروشی در دوران رونق اقتصاد رایج شده بود و با وجود اینکه هزینه ساخت‌وساز‌های کلان را تامین کرد، عوارضی از خود بر‌جای گذاشت که جنبه زیست‌پذیری شهر را با چالش جدی روبه‌رو کرد. ساختمان‌های مسکونی بیشتر و بزرگراه‌ها طولانی‌تر و وسیع‌تر شدند، اما آلودگی، ترافیک و کمبود سرانه‌های خدماتی باقی ماند و افزایش هم پیدا کرد. تغییر رویه رایج به معنی صرف‌نظر کردن از منبع اصلی درآمد شهری دشوار است؛ مخصوصا که مشکلات مالی، تحریم و کرونا اقتصاد شهر را دچار رکود کرده و در عین حال شهرداری باید مخارج اداره روزانه و توسعه دائمی را تامین کند.
مدیریت شهری تهران در این دوره اما با نگاهی به آینده پایتخت «شهرنفروشی» را در پیش گرفت. شهردار تهران بار‌ها تأکید کرده است که «با وجود مشکلات مالی، تراکم نفروختیم و پرونده‌های تخلف ساختمانی را کاهش دادیم. برای ما هم کاری نداشت که تراکم بفروشیم، اما معنای آن کاهش کیفیت زندگی شهری، تراکم، ترافیک، آلودگی و تمرکز بیشتر در مرکز کلانشهر بود. امیدواریم این روش تثبیت شود و من مطمئن هستم اگر در تهران موفق شویم این تغییرات در دیگر شهر‌ها هم امکانپذیر خواهد بود. اصلی‌ترین پروژه و می‌توان گفت مگاپروژه ما همین است.»
پیروز حناچی که خود از منتقدان روش قبلی اداره شهر براساس ساخت و ساز‌های بزرگ ترافیکی و فروش بی‌رویه تراکم برای تامین هزینه این سازه‌ها بود، با رسیدن به سمت شهردار تهران روند جلوگیری از فروش تراکم را در پیش گرفت. از سوی دیگر، شورای شهر نیز بر لزوم کنترل و اصلاح مسیر قبلی توافق داشت. این بود که از افزایش طبقات و سطح اشغال و تغییر کاربری‌ها کاسته شد؛ اگرچه مشکلاتی برای تامین مخارج شهر به‌وجود آمد، اما عوارض تبدیل خانه‌های کوچک به آپارتمان‌های بلند کمتر شد. حناچی در این‌باره می‌گوید: «ما از رویه پیشین انتقاد می‌کردیم و اعتقاد داشتیم که این روند اداره امور شهر ما را به بن‌بست‌خواهد رساند. به این معنا که برای اداره شهر عارضه‌های شدیدی به‌وجود می‌آوریم و عملا نمی‌توانیم کیفیت بیافرینیم؛ زیرا عارضه‌هایی که ایجاد می‌کند، تبعات سنگینی دارد. آن روش مثل چرخه باطل و معنایش این بود که کیفیت زندگی در شهر دائما در حال کاهش است. زمان آن رسیده بود که یک تغییر و پارادایم شیفت داشته باشیم.»
در نخستین طرح جامع تهران در سال 1345موضوع تفاوت تراکم در شهر به‌صورت رسمی مطرح شد. در آن طرح جامع، محورهایی در شهر با تراکم بالا، جاهایی با تراکم کم و بخشی از شهر هم با تراکم متوسط درنظر گرفته شد که براساس آن قرار بود شهر در یک بازه زمانی ۲۵ساله ساخته شود. این طرح در سال 1370به پایان می‌رسید، اما یک‌دهه مانده به تاریخ پایان طرح، ساخت و ساز‌های متعدد با هدف تامین مسکن برای اقشار محروم، اراضی زیادی را اشغال کرد؛ چنان‌که بخشی از پروژه‌های شهری اساسا قابل اجرا نبود یا تنها با تخریب و عقب‌نشینی خانه‌های کوچک و بزرگ ممکن می‌شد. جمعیت پایتخت به‌شدت افزایش پیدا کرده بود و شهرداری نیز برای تامین هزینه‌های خود نیاز به درآمد داشت. در سال‌های دهه 70 کسب درآمد از محل صدور پروانه ساختمان به رویه ثابت شهرداری تبدیل شد. در نیمه دوم سال‌های دهه 80 و پس از آن در سال‌های ابتدایی دهه 90هم این روند با شدت بیشتری ادامه پیدا کرد و بسیاری از خانه‌های دوطبقه تبدیل به مجتمع‌های مسکونی 5طبقه شدند. معابر کشش ترافیک و پارک کردن خودرو‌ها را نداشتند و حمل زباله و تامین سرانه‌ها و زیرساخت‌ها هم دشوار بود. شبکه حمل‌ونقل توان جابه‌جا کردن مؤثر جمعیت ساکن در این ساختمان‌ها را نداشت و خودرو‌های فرسوده بنزینی هوای شهر را آلوده می‌کردند. با این حال فروش تراکم و ساخت بزرگراه‌ها باز هم ادامه داشت.
اینطور که آمار نشان می‌دهد میانگین فروش تراکم شهر تهران در دهه گذشته 8میلیون مترمربع در سال بوده است، اما میانه دهه پیش به 19میلیون مترمربع وحتی به 25میلیون مترمربع هم رسید. این نقطه اوج زمانی بود که درآمد شهرداری به‌شدت افزایش پیدا کرد و بخشی از آن صرف ساختن بزرگراه‌های جدید شد، اما در سال‌های اخیر شهرداری کمبود‌های مالی را از محل فروش تراکم به‌دست نیاورد؛ آنقدر که در سال 99میزان فروش تراکم سالانه کمتر از میانگین بود.
عبدالرضا گلپایگانی، معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران می‌گوید: «فروش تراکم ۱۸میلیون مترمربعی در سال ۱۳۹۰ دلایل زیادی داشت؛ چون قرار بود طرح تفصیلی جدید در سال ۹۱ ابلاغ شود، در سال ۹۰ موج شدیدی به‌سوی صدور پروانه ایجاد شد که البته به موازات آن، گشایش‌های مالی هم در اقتصاد کلان کشور روی داده بود.»
جریمه تخلفات
بخش دیگر شهرفروشی نه از فروش تراکم، بلکه از محل جریمه‌های ساخت‌وساز که در کمیسیون ماده 100مورد رسیدگی قرار می‌گیرد، انجام می‌شود، اما این رقم در مقایسه با درآمد ناشی از صدور پروانه و فروش تراکم زیاد نیست. با این حال سهم تخلفات ماده 100در بودجه سال 1400به نسبت سال‌های قبل افزایش پیدا کرده است. اگر متراژ پروانه‌های صادر شده هم به همین نسبت افزایش پیدا کرده بود، می‌شد تصور کرد که تخلف‌ها همچنان رخ می‌دهد و میزان ثابتی دارد، اما کاهش یا ثابت ماندن پروانه‌ها و در مقابل افزایش جریمه‌های ماده 100نشان‌دهنده این است که رسیدگی به پرونده‌های گذشته و پرونده‌هایی که سال‌ها مانده و رها شده بود، جدی‌تر تعقیب شده؛ به‌ویژه آنهایی که ساخته شده و اکنون در حال بهره‌برداری هستند، جریمه‌ها را پرداخت می‌کنند.
همزمان با کاهش درآمد از محل صدور پروانه ساختمان و جریمه تخلفات، 2لایحه در مجلس با پیگیری جدی شهرداری‌های کشور به ویژه شهرداری تهران بررسی و تصویب شد؛ یکی لایحه منابع مالی پایدار برای شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و دیگری پرداخت سهم شهرداری‌ها از مالیات محلی که با نام اصلاح مالیات بر ارزش‌افزوده شناخته می‌شود. سهم شهرداری از مالیات بر ارزش‌افزوده 3درصد از ۹درصد سهم مالیات محلی است. در لایحه جدید این به ۴درصد افزایش می‌یابد. شهرداری این افزایش به ۴درصد را پیگیری کرد که از شش ماهه دوم امسال اعمال می‌شود.
عوارض پایدار شامل عوارض نوسازی، بهای خدمات مدیریت پسماند، عوارض غیرمسکونی و بهای خدمات مدیریت پسماند غیرمسکونی و عوارض شهرسازی است که سهم کمتری در مقایسه با پروانه ساخت‌وساز دارند، اما در این سال‌ها بیشتر مورد توجه قرار گرفته‌اند؛ زیرا مستقل از رکود بازار ساخت‌وساز محاسبه می‌شوند.
قسمت دیگری از اقدامات شهرداری برای تامین درآمدهای پایدار دریافت عوارض از املاک عموما تجاری است. برای بهبود این روند، شهرداری تهران کار ممیزی املاک را از زمستان سال 99در چند راسته مشخص آغاز کرد که در سال 1400هم ادامه داشت.
دریافت مطالبات از دولت، نهاد‌های نظامی و ارگان‌های دیگر می‌تواند بخشی از زیان‌های شهرداری در نتیجه رکود اقتصادی و کرونا را جبران کند. به‌گفته عبدالحمید امامی، معاون مالی و اقتصاد شهری شهرداری تهران، محاسبه مطالبات مدیریت شهری از دولت، دستگاه‌های دولتی و سایر ارگانها برای نخستین‌بار در سال ۹۷ به‌صورت منسجم و در قالب یک کارگروه انجام پذیرفت و در این ارتباط بیش از ۳۰ هزار میلیارد تومان از مطالبات احصا و شناسایی شد. جرایم رانندگی، طرح کاهش آلودگی هوا، بافت فرسوده، یارانه بلیت اتوبوس و مترو بخشی از این مطالبات است که هر سال محاسبه می‌شود. دولت و برخی ارگانها نیز بابت پروانه ساخت بدهی‌هایی از گذشته دارند که قابل وصول است. همچنین اوراق مشارکت که با تصویب نهاد‌های مسئول و دولت به شهرداری اختصاص پیدا کرده است برای توسعه حمل‌ونقل عمومی در شهر مورد استفاده قرار می‌گیرد و در سال گذشته بخشی از آن با طی مسیر قانونی و اجرای قوانین بانکی، به‌دست شهرداری رسید. اتمام برخی پروژه‌های مترو و اتوبوس با استفاده از این اوراق انجام شده است.
یکی از رویکرد‌های اصلی شهرداری صرفه‌جویی در هزینه‌هاست تا پروژه‌های نیمه‌کاره به پایان برسند، ولی پروژه‌های بزرگ غیرضروری و پرهزینه آغاز نشوند؛ ازجمله پروژه‌های نیمه‌کاره ایستگاه‌های مترو بودند که به مراحل پایانی رسیده و در سال 99و 3ماه ابتدای سال 1400به‌ترتیب افتتاح شدند.
عملکرد درآمدی شهرداری تهران در سال‌های ۹۶ تا ۹۹ نشان می‌دهد، سهم درآمدهای پایدار افزایش پیدا کرده؛ به‌طوری که مثلا در سال ۱۳۹۶، از درآمد ۱۵هزار و ۵۰۰ میلیارد تومانی شهرداری 3هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان سهم درآمدهای پایدار بوده و این رقم در سال ۱۳۹۹ با درنظر گرفتن درآمد ۲۶ هزار میلیارد تومانی به 7هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان رسیده است.
شفاف و هدفمندساختن هزینه، کاهش هزینه‌های اضافی، مقابله با فسـاد و جلوگیری از تضییع و حیف و میل کردن منابع و کاهش هزینه‌های غیرضروری از راه‌های افزایش درآمدهای پایداربوده که در این دوره در دستور کار قرار گرفت. بازگرداندن انضباط مالی و افزایش شفافیت و نظارت‌ها بر مجموعه شـهرداری هم بخشی از هزینه‌ها را کاهش داده است.
کاهش هزینه‌های غیرضروری
محسن هاشمی‌رفسنجانی، رئیس شورای شهر تهران در جریان بررسی لایحه بودجه 1400در شورای شهرگفته بود، که «مدیریت شهری در این مقطع یکی از سخت‌ترین دوره‌های خود را از نظر کمبود منابع مالی به‌دلیل همزمانی رکود اقتصادی با تورم، کرونا و کاهش ارزش پول ملی، سپری می‌کند. با وجود این مشکلات، تلاش ما بر این بوده تا از طریق کاهش هزینه‌های غیرضروری و چابک‌سازی مدیریت، بدون شهرفروشی و واگذاری سرمایه‌های شهر، هزینه‌های اداره شهر را تأمین کنیم.» بودجه شهرداری تهران از رقم 7هزار و 748میلیارد تومان در سال1390به رقم 47هزار و 868میلیارد تومان در سال1400رسید. بیشتر شدن هزینه‌ها، دستمزد‌ها و افزایش قیمت دلار باعث شد که بودجه به تناسب تورم موجود در جامعه افزایش پیدا کند. اگر سال ۹۵ را به‌عنوان میانگین درنظر بگیریم، مشخص می‌شود که بودجه حدودا 49هزار میلیارد تومانی کنونی شهرداری با حساب افزایش ناشی از تورم تنها به اندازه 14هزار میلیارد تومان و معادل با بودجه سال ۸۵ ارزش دارد. از طرف دیگر بودجه امسال دوسطحی است و شامل بودجه اصلی با رقم ٤٧هزارو ٦٨٧ میلیارد تومان و بودجه تکمیلی با رقم ٢هزارو ٢٧٤ میلیارد تومان می‌شود. بودجه تکمیلی از افزایش درآمدهای شهری حاصل می‌شود و فقط به 32پروژه مرتبط با زیرساخت‌های شهر مثل خطوط 6و 7مترو و خطوط انشعابی مترو اختصاص خواهد یافت. فروش بی‌رویه تراکم در تهران می‌توانست بخشی از درآمدهای شهرداری را محقق کند، اما عوارضی که از امواج تراکم‌فروشی قبلی به جا مانده بود، اجازه این کار را نمی‌داد. شهرنفروشی بخشی از چشم‌انداز جمعیت‌پذیری، تامین خدمات و کنترل آلودگی و ترافیک در شهر است و اگر برای مدتی طولانی تداوم پیدا کند، می‌توان امیدوار بود که چهره انسانی شهر بهبود پیدا کند.
کاهش پروانه‌ها و تخلف‌ها
شمال پایتخت برای مدتی نزدیک به یک‌دهه با ساخت و ساز‌های خارج از پروانه روبه‌رو بود. مانند دیگر مناطق تهران، شورای معماری مناطق درباره پرونده‌های ساخت‌وساز تصمیم‌گیری می‌کرد که به افزایش طبقات منتهی می‌شد. شهرداری‌های مناطق به بهانه درآمد این کار را می‌کردند تا بتوانند بودجه را محقق و برنامه‌های خود را پیاده کنند، اما با رویکرد جدید، چنین کاری متوقف شد.
در همینه زمینه :
