دسترسی آزاد به اطلاعات حق اساسی شهروندان است

 دکتر مهدی مهدی‌زاده
معاون تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات معاونت حقوقی رئیس‌جمهور


 مفهوم، چرایی و آثار
امروزه، دسترسی به اطلاعات به‌عنوان یک «حق شهروندی» شناخته می‌شود. این امر، چنان‌که به تفصیل بیان خواهد شد، در منشور حقوق شهروندی مورد تصریح و تأکید واقع شده است. شناسایی «حق» مجموعه‌ای از تکالیف را متوجه اشخاص و حکومت‌ها می‌کند که مهم‌ترین آنها ایجاد بسترها و زمینه‌های اجرای حق و پیش‌بینی ضمانت‌اجراهای لازم در این خصوص است. چرایی وجود چنین حقی، در حکومت‌های دینی و غیردینی از منطق تقریباً مشابهی پیروی می‌کند؛ تلقی حکومت به‌عنوان یک «امانت»، پایه و اساس حق دسترسی به اطلاعات است. بر این اساس، قدرت و حکومت، ‌امانتی در دست حاکمان است و حاکمان، امانتدارانی هستند که باید به لوازم این امانتداری ملتزم باشند. با چنین رویکردی، مردم صاحبان حکومت هستند و حق دارند بر تمامی اجزای آن اشراف داشته باشند و بر تمامی امور و اطلاعات موجود در دستگاه‌های حکومتی، جز آنچه اسرار دولتی تلقی می‌شود و موجودیت و امنیت جامعه را به مخاطره می‌افکند، آگاهی یابند. در نظام جمهوری اسلامی ایران، چنین نگرشی به حکومت، از تعبیر حاکم بودن انسان بر سرنوشت اجتماعی خویش، به خوبی قابل استنباط است: در اصل پنجاه و ششم قانون اساسی آمده است: «حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و هم او، انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته است. هیچ‌کس نمی‌تواند این حق ‌الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد و ملت این حق خداداد را از طرقی که در اصول بعد می‌آید اعمال می‌کند. » 
از نگاهی دیگر و از منظر فایده‌گرایی و حکمرانی مؤثر و مطلوب نیز حق دسترسی به اطلاعات، دارای آثار و نتایج مثبت زیادی است و وجود آن را برای کارآمدی حکومت، ناگزیر می‌سازد. ازجمله مهم‌ترین آثار حق دسترسی آزاد به اطلاعات می‌توان به این موارد اشاره داشت:
 دسترسی به اطلاعات، شرط لازم تحقق سایر حقوق شهروندی است.
 آگاهی از اطلاعات، امکان نظارت عمومی بر دستگاه‌های حکومتی و جلوگیری از اشتباهات را افزایش می‌دهد و در نتیجه، رفتار مبتنی بر قانون و اعمال قدرت مشروع حکومت را تضمین می‌کند.
 آگاهی از اطلاعات، اعتماد عمومی را به دستگاه‌های حکومتی ارتقا می‌بخشد.
 دسترسی به اطلاعات، امکان تحقق شفافیت به‌عنوان یکی از مولفه‌های اصلی حکومت مطلوب را ایجاد می‌کند.
 حق دسترسی مردم به اطلاعات، بستر اجرای وظیفه دولت در بالا بردن سطح آگاهی‌های عمومی در همه زمینه‌ها (بند2اصل سوم قانون اساسی ایران) را فراهم می‌کند.
 آگاهی از اطلاعات، امکان مشارکت مردم در تصمیم‌سازی‌ها و تصمیم‌گیری‌های خرد و کلان را فراهم می‌سازد و آنان را بر این امر، ترغیب می‌کند.
 دسترسی به اطلاعات، زمینه پیشگیری و مقابله با فساد و ارتقای سلامت نظام اداری را فراهم می‌آورد.
 دسترسی به اطلاعات، نوآوری و ابتکار در جامعه را شکوفا می‌کند و استعدادهای نهفته را شناسایی و به رشد می‌رساند.

 دسترسی آزاد به اطلاعات در حقوق موضوعه ایران
حق دسترسی آزاد به اطلاعات، در حقوق موضوعه ایران در فرازهای مختلف و با تعابیر گوناگون مطرح شده است که از جمله، به موارد زیر می‌توان اشاره داشت:
در سیاست‌های کلی نظام اداری که در سال1389 از سوی رهبر معظم انقلاب ابلاغ شد بر «شفاف‌سازی‌ و آگاهی بخشی نسبت به حقوق و تکالیف متقابل مردم و نظام اداری با تأکید بر دسترسی آسان و ضابطه‌مند مردم به اطلاعات صحیح» تصریح  شود.
 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 6/11/1387 را باید مهم‌ترین حرکت قانونگذار در راستای تحقق حق دسترسی آزاد به اطلاعات دانست. این قانون پس از تبیین و تفکیک اطلاعات شخصی و اطلاعات عمومی از یکدیگر، تصریح می‌کند: «هر شخص ایرانی حق دسترسی به اطلاعات عمومی را دارد، مگر آنکه قانون منع کرده باشد.» آنچه به‌عنوان «اطلاعات» مورد توجه این قانون قرار گرفته عبارت است از «هر نوع داده که در اسناد مندرج باشد یا به‌صورت نرم‌ افزاری ذخیره گردیده و یا با هر وسیله دیگری ضبط شده باشد.» در این قانون، همچنین آیین دسترسی به اطلاعات، استثنائات دسترسی به اطلاعات، مسئولیت‌های مدنی و کیفری مورد توجه واقع شده و در نهایت اینکه کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات به‌عنوان مرجعی فراقوه‌ای، به‌منظور حمایت از آزادی اطلاعات و دسترسی همگانی به اطلاعات موجود در مؤسسات عمومی و مؤسسات خصوصی که خدمات عمومی ارائه می‌دهند، تدوین برنامه‌های اجرایی لازم در عرصه اطلاع‌رسانی، نظارت کلی بر حسن اجرا، رفع اختلاف در چگونگی ارائه اطلاعات موضوع این قانون از طریق ایجاد وحدت رویه، فرهنگسازی، ارشاد و ارائه نظرات مشورتی، تشکیل شده است. آیین‌نامه‌های اجرایی این قانون، هرچند با تأخیر، در سال‌های 1393 و 1394به تصویب هیأت وزیران رسید و راه  برای اجرای آن هموار شد. همچنین کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، شیوه‌نامه‌های متعددی را در راستای تبیین سازوکارهای اجرایی این قانون به تصویب رسانده است. در ماده 3قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب1390 نیز با ورود به جزئیات اطلاعات مورد نظر، به اطلاع‌رسانی و دسترسی عمومی نسبت به آنها تصریح شد. براساس این ماده، دستگاه‌های مشمول مکلف شدند تمامی قوانین و مقررات اعم از تصویب‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها، بخشنامه‌ها، رویه‌ها، تصمیمات مرتبط با حقوق شهروندی نظیر فرایندهای کاری و زمانبندی انجام کارها، استانداردها، معیار و شاخص‌های مورد عمل، مأموریت‌ها، شرح وظایف دستگاه‌ها و واحدهای مربوط، همچنین مراحل مختلف اخذ مجوزها، موافقت‌های اصولی، مفاصاحساب‌ها، تسهیلات اعطایی، نقشه‌های تفصیلی شهرها و جداول میزان تراکم و سطح اشغال در پروانه‌های ساختمانی و محاسبات مربوط به مالیات‌ها، عوارض و حقوق دولت، مراحل مربوط به واردات و صادرات کالا را در دیدارگاه‌های الکترونیک به اطلاع عموم برسانند و متن قراردادهای مربوط به معاملات متوسط و بالاتر موضوع قانون برگزاری مناقصات که به روش مناقصه، مزایده، ترک تشریفات و غیره منعقد می‌شود و همچنین اسناد و ضمائم آنها و هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد پیش از موعد و تغییر آن و نیز تمامی پرداخت‌ها را به پایگاه اطلاعات قراردادها وارد کنند. لازم به ذکر است که با پایان یافتن مدت آزمایشی این قانون، اعتبار آن به پایان رسیده است.
علاوه بر موارد فوق، در قوانین دیگری نیز مصادیق حق دسترسی به اطلاعات بیان شده است. برای مثال، در ماده(23) قانون برگزاری مناقصات مصوب 1383 آمده است: «اطلاعات کلیه معاملات اعم از مناقصه و ترک مناقصه- جز آن دسته از معاملاتی که به تشخیص هیأت وزیران باید مستور بماند- باید از طریق شبکه ملی اطلاع‌رسانی مناقصات در اختیار عموم قرار گیرد».

دسترسی آزاد به اطلاعات در منشور حقوق شهروندی
حق دسترسی به اطلاعات در منشور حقوق شهروندی ابلاغی آذر‌ماه 1395 رئیس‌جمهور، مورد توجه واقع شده و فصل مستقلی به آن اختصاص یافته است؛ در ماده 30منشور حقوق شهروندی، تصریح شده «حق شهروندان است که به اطلاعات عمومی موجود در مؤسسات عمومی و مؤسسات خصوصی ارائه‌دهنده خدمات عمومی دسترسی داشته باشند. همه دستگاه‌ها و نهادها موظف به انتشار مستمر اطلاعات غیرطبقه‌بندی‌شده و مورد نیاز جامعه هستند. » همچنین در ماده 31بیان شده «حق شهروندان است که به اطلاعات شخصی خود که توسط اشخاص و مؤسسات ارائه‌دهنده خدمات عمومی جمع‌آوری و نگهداری می‌شود دسترسی داشته باشند و درصورت مشاهده اشتباه، خواستار اصلاح این اطلاعات گردند. اطلاعات خصوصی مربوط به افراد را نمی‌توان در اختیار دیگران قرار داد، مگر به موجب قانون یا با رضایت خود افراد.» ماده32 منشور به حق دسترسی کودکان به اطلاعات نیز توجه کرده و بیان داشته: «کودکان حق دارند به اطلاعات مناسب با سن خود دسترسی داشته باشند و نباید در معرض محتوای غیراخلاقی، خشونت‌آمیز یا هر نوع محتوایی قرار گیرند که موجب غلبه ترس یا بروز آسیب جسمی یا روانی شود.» نکته حائز اهمیت درخصوص حق دسترسی به اطلاعات، آن است که این حق همانند سایر حقوق، مطلق انگاشته نمی‌شود و محدودیت‌ها و استثنائاتی بر آن مترتب است. یکی از مهم‌ترین این محدویت‌ها، «اطلاعات طبقه‌بندی‌شده» است که انتشار آنها، منافع عمومی و امنیت جمعی را به مخاطره می‌اندازد. در عین حال، عدم‌تعریف دقیق این امر و فرایند طبقه‌بندی اطلاعات می‌تواند حق دسترسی به اطلاعات را از درون، تهی سازد. از این رو، یکی از لوازم اصلی تحقق حق دسترسی به اطلاعات وجود قواعد مشخص، دقیق و بایسته تعیین اسرار دولتی و نظارت کارآمد بر اجرای آن است.

حق دسترسی آزاد به قوانین و مقررات 
دسترسی به قوانین و مقررات و آگاهی از مفاد آنها، از مهم‌ترین مصادیق حق دسترسی به اطلاعات است. بدون اطلاع‌ مؤثر، کامل و فراگیر قوانین و مقررات، مخاطبان و عموم مردم از قواعد و ضوابط حاکم بر جامعه، انتظار تبعیت و اجرای آن، امری ناصواب است که نتیجه آن بروز ناهنجاری‌های مختلف اعم از قانون‌گریزی، رانت، فساد و در نهایت ناکارآمدی نظام حقوقی و حکومتی است. لذا دولت وظیفه دارد تمام تلاش و کوشش خود را در جهت ایجاد بسترهای آسان و شیوه‌های گوناگون دسترسی آحاد مردم به قوانین و مقررات، به تناسب قشرهای مختلف شهروندان، معمول دارد. اما این مهم، در طول 114سال دوران قانونگذاری مورد اهتمام لازم نبوده و پیامدهای منفی آن گریبانگیر جامعه شده است. خوشبختانه این امر در مواد 5 و 11قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 6/11/1387مورد تصریح واقع شده است: 
«ماده ۵- مؤسسات عمومی مکلفند اطلاعات موضوع این قانون را در حداقل زمان ممکن و بدون تبعیض در دسترس مردم قرار دهند.
تبصره- اطلاعاتی که متضمن حق و تکلیف برای مردم است باید علاوه بر موارد قانونی موجود از طریق انتشار و اعلان عمومی و رسانه‌های همگانی به آگاهی مردم برسد.
ماده ۱۱- مصوبه و تصمیمی که موجد حق یا تکلیف عمومی است قابل طبقه‌‌بندی به‌عنوان اسرار دولتی نیست و انتشار آنها الزامی خواهد بود.»
در راستای اجرایی شدن این احکام قانونی، کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، «شیوه نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات متضمن حق و تکلیف برای مردم (قوانین، مقررات و تصمیمات عمومی)» را به تصویب رساند که در تاریخ 30/1/1399 به تأیید رئیس‌جمهور رسید. این شیوه‌نامه دارای احکام حائز اهمیتی است که اجرایی شدن آن می‌تواند معضل دسترسی مردم به قوانین و مقررات را پایان بخشد؛ از جمله، به موجب ماده 3این شیوه نامه، مؤسسات مشمول قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1387اعم از مؤسسات عمومی و مؤسسات خصوصی ارائه‌دهنده خدمات عمومی باید کلیه مصوباتی متضمن حق و تکلیف را که تصویب شده‌اند یا در آینده تصویب می‌کنند علاوه بر انتشار در پایگاه اطلاع‌رسانی خود از طریق روزنامه رسمی به نشانی www. rrk. ir و پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور به نشانی www. dotic. ir منتشر کرده و با سایر وسایل ارتباطی روز به اطلاع عمومی برسانند. هم‌اکنون، معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری (معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات) که متولی پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور است، اقدامات گسترده‌ای را در راستای اجرایی ساختن این شیوه‌نامه معمول داشته است. در عین حال این معاونت، به پشتوانه چندین دهه تلاش در زمینه گردآوری، تنقیح و نشر قوانین و مقررات کشور، اقدامات بسیاری را در زمینه نشر قوانین و مقررات، تقدیم عموم مردم، به‌ویژه جامعه حقوقی کشور و مدیران و کارکنان دستگاه‌های اجرایی کرده است. انتشار صدها مجموعه قوانین و مقررات (به شکل‌های چاپی و دیجیتال) با ویژگی‌های منحصر به‌فرد، این معاونت را به‌عنوان مرجعی مورد اعتماد مجریان و حقوقدانان کشور شناسانده است. ابتنای این آثار بر بررسی‌های گسترده و تخصصی تنقیحی، وجه فارق اصلی آن با سایر مجموعه‌های منتشره و در راستای معنای دقیق و عمیق اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات و ایجاد فرصت انتخاب و اقدام آگاهانه شهروندان است که بیان آن خارج از حوصله این مختصر است. علاوه بر این، معاونت مذکور، روش‌های گوناگونی را در ایجاد دسترسی آسان، بهنگام و قابل اعتماد به قوانین و مقررات کشور برای عموم مردم و مجریان، فراهم کرده است که مهم‌ترین آن عبارت است از: راه‌اندازی سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران و بروزرسانی مستمر آن. هم‌اکنون، پایگاه اینترنتی سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران یکی از منابع مهم دسترسی به قوانین و مقررات مصوب مراجع وضع کشور در 114سال گذشته است.

سخن پایانی
حق دسترسی آزاد به اطلاعات، شرط لازم ایجاد نظام‌های مردم سالار و حکمرانی کارآمد است. تحقق این حق، نیازمند قواعد مطلوب و اراده انجام آن است. در دو دهه اخیر، اقدامات ارزشمندی در این زمینه، در کشور، انجام پذیرفته اما تا رسیدن به نقطه مطلوب، فاصله وجود دارد. التزام به این حق باید به‌عنوان یکی از شاخص‌های قانونگذاری مطلوب در تمامی حوزه‌ها تلقی شود. در این مسیر، وجود برنامه‌های آموزشی و ترویجی مناسب و گسترده که طی آن از یک سو مدیران و کارگزاران دولت به اهمیت و مزایای این حق و نیز مسئولیت‌های خود در ارتباط با آن، آگاه شده و از سوی دیگر مردم و فعالان رسانه‌ای با مفاد این حق، نحوه دسترسی به اطلاعات و محدودیت‌های آن آشنا  شوند، امری لازم و اساسی است.