آسیب قوانین تکراری

فرهاد بیات_نماینده معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری در هیأت مقررات‌زدایی

یکی از مهم‌ترین موانع رشد کسب و کار، عدم‌رعایت اصول قانونگذاری است؛ در واقع اگرچه هدف از وضع قانون، عموما ایجاد نظم در جامعه، تحقق عدالت و افزایش رفاه عمومی است، اما عدم‌رعایت اصول حقوقی در وضع قانون، آثار نامطلوبی به‌دنبال دارد که «تورم قوانین و مقررات» یکی از آنهاست؛ در واقع مقررات‌­زدایی شیوه‌ای است برای درمان محیط کسب و کاری که به بیماری تورم قوانین و مقررات دچار شده است؛ بیماری‌ای که ریشه در قانونگذاری افراطی و بی‌ضابطه دارد.
تعدد مراجع وضع مقررات و عدم‌اشراف مراجع اخیر بر قوانینی که در گذشته وضع شده‌اند، از مهم‌ترین علل بروز تورم قوانین است. همین قانونگذاری جزیره‌ای، سرگردانی فعالان کسب‌وکار را در پی داشته است؛ زیرا پیدا کردن حقوق و تکالیف فعالان بازار در انبوهی از قوانین پراکنده و بعضا متعارض و مبهم، مانند یافتن سوزن در انبار کاه است؛ بنابراین نخستین قدم در حل چالش پیش‌گفته جلوگیری از وضع قوانین غیرضروری است؛ متأسفانه گاه قانونی وضع شده ولی اجرا نمی‌شود و به جای اینکه نهادهای حاکمیتی به‌دنبال چرایی اجرانشدن قانون و رفع موانع احتمالی آن باشند، مجدداً همان حکم را در قوانین و مقررات دیگر تکرار می‌کنند که نتیجه‌ای جز تورم قوانین و از بین رفتن حرمت و ارزش قانون ندارد زیرا به مخاطبان و مجریان قانون چنین القا می‌شود که اجرانشدن قانون تبعات منفی چندانی برایشان در پی ندارد؛ بنابراین نهاد قانونگذاری پس از وضع قانون، باید با پیگیری مستمر نحوه اجرای قانون و با دریافت بازخوردهای منفی و مثبت، درصورت نیاز، همان قانون وضع شده را اصلاح و یا آن را با قانون مناسب‌تری جایگزین کند؛ به همین دلیل، در برخی نظام‌های قانونگذاری، لازمه وضع یک قانون، حذف حداقل یک قانون دیگر و خارج کردن آن از نظام قانونی کشور است.
در کنار مقررات‌زدایی، تنقیح قوانین اصطلاح تخصصی دیگری است که برای درمان پراکندگی و تعارض قوانین به‌کار می‌رود؛ تنقیح به زبان ساده، نوعی پیرایش قانون از زوائد است؛ گاه قانون جدیدی وضع می‌شود و قانون پیشین را بی‌اعتبار می‌کند ولی به‌دلیل عدم‌صراحت قانونگذار در وضع قانون جدید، وضعیت قانون پیشین در ابهام قرار می‌گیرد. چه بسا فعالان کسب و کار به اتکای قانونی دست به اقدامی می‌­زنند درحالی‌که بعدا برای آنها روشن می‌شود که آن قانون به موجب قانون دیگری نسخ و بی‌اعتبار شده است؛ یکی از مهم‌ترین چالش‌ کسب و کارها همین تشخیص قانون معتبر از غیرمعتبر (منسوخ) است، به‌ویژه در جایی که قانون جدیدتر، به بیان این عبارت کلی اکتفا می‌کند که «کلیه قوانین و مقررات مغایر پیشین از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون جدید نسخ می‌شوند»؛ بدون اینکه قانون جدید صراحتا از این قوانین و مقررات معارض و منسوخ نامی ببرد؛ به همین دلیل مقررات‌زدایی و ‌تنقیح قوانین‌، دو ابزار مهم در پایش و بهبود محیط قانونی کسب و کار محسوب می‌شوند؛ اما نکته جالب اینکه حتی در حوزه مقررات زدایی و تنقیح قوانین هم در ایران مراجع متعدد و موازی وجود دارد. چنان‌که هم‌اکنون، هریک از قوای سه‌گانه، دارای اداره یا معاونتی هستند که به امر تنقیح قوانین می‌پردازد؛ به‌عنوان مثال هریک از این قوا درخصوص قانون مدنی، به تنقیح و تدوین مجموعه‌ای تحت‌عنوان قانون مدنی پرداخته‌اند؛ اما به راستی علت این همه موازی‌کاری چیست؟
در ابتدای نوشتار به یکی از علل اشاره شد که آن «عدم‌اشراف واضع قانون به وضعیت نظام قانونی موجود کشور است»؛ متأسفانه گاه پیشنهاد وضع قانونی می‌شود که به تصور پیشنهاددهندگان آن ابتکاری و جدید است، غافل از آنکه سال‌ها پیش چنین حکمی در قوانین وجود داشته اما به‌دلیل عدم‌پیگیری و نظارت به قانونی متروک تبدیل شده؛ چنان‌که در مواد 2و 3قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار مصوب 1390 به لزوم نظرخواهی از بخش خصوصی در هنگام وضع قانون مرتبط با محیط کسب و کار اشاره شده است ولی چندان اعتنایی به آن نمی‌شود یا در ماده 29 همین قانون، قوه قضاییه و دولت به تنظیم آیین دادرسی تجاری و دادگاه‌های تجاری مکلف شده‌اند، اما با وجود گذشت حدود 8سال، هنوز این تکلیف قانونی معطل و بر زمین مانده است؛ با وجود این، نه‌تنها تورم قوانین و مقررات گاه ریشه در ناآگاهی واضعان آن دارد، بلکه گاه پس از اطلاع از این امر، تمایلی به حذف و مقررات­‌زدایی نیز وجود ندارد؛ نمونه بارز امر اخیر در جایی است که قرار باشد به واسطه حذف قانونی، اختیارات یک نهاد دولتی کمتر شود و یا لزوم صدور مجوزی لغو شود؛ متأسفانه گاه اجبار فعالان کسب و کار به گرفتن مجوز از یک نهاد قانونی، به ابزاری برای کسب قدرت یا ثروت از سوی آن نهاد تلقی شده و حذف آن مجوز از منظر متولیان آن نهاد، به منزله از دست دادن چنین ابزار ارزشمندی است و فراموش شده است که مهم‌ترین نقش دستگاه‌های مرتبط با محیط کسب و کار، تسهیل‌گری و فراهم‌کردن بستر و زیرساخت‌های مناسب، امن و شفاف برای کسب و کار است. متأسفانه نداشتن دیدگاه و رویکرد ملی و تعصب ناروای متولی یک دستگاه باعث می‌شود که دستگاه‌های اجرایی یا سایر نهادهای قانونی برای سرپرستی و کسب اختیار در یک حوزه با یکدیگر وارد جنگی تمام‌عیار شوند؛ نمونه مبارز آن را درخصوص کسب و کارهای مجازی می‌توان مشاهده کرد؛ فضایی که مدعیان بسیار دارد و هریک بر این باور هستند که فعالان کسب و کارهای مجازی باید از آنها کسب تکلیف کنند؛ برای غلبه بر این آشفتگی باید از یک‌سو موتور قانونگذاری افراطی را متوقف کرد و از سوی دیگر به مقررات‌زدایی و تنقیح قوانین اهتمام بیشتری ورزید؛ باید به اصول قانونگذاری چون قانونگذاری به حد ضرورت بسنده کرد و در مقام وضع قانون نیز، قانون را شفاف و ساده بیان کرد تا منجر به تفسیرهای متعدد و اختلاف نظر نشود؛ نهادهای دولتی و سایر متولیان مرتبط با محیط کسب و کار به جای قدرت‌طلبی ناشی از امتیاز اعطای مجوز باید به‌دنبال نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات و ایجاد شفافیت هر چه بیشتر در محیط کسب و کار باشند.

تنقیح قوانین
در کنار مقررات‌زدایی، تنقیح قوانین اصطلاح تخصصی دیگری است که برای درمان پراکندگی و تعارض قوانین به‌کار می‌رود؛ تنقیح به زبان ساده، نوعی پیرایش قانون از زوائد است؛ گاه قانون جدیدی وضع می‌شود و قانون پیشین را بی‌اعتبار می‌کند ولی به‌دلیل عدم‌صراحت قانونگذار در وضع قانون جدید، وضعیت قانون پیشین در ابهام قرار می‌گیرد