حق بر شهر و مسکن امن

دکتر غلامرضا کامیار | حقوق‌دان و وکیل دادگستری :

معیار‌های شهرسازی در گذشته و حال همانند نیست. سیمای شهر‌ها بر مبنای اصالت و تقلید، فقر و غنا، مشارکت‌ورزی و خودمحوری، قانون‌پذیری و قانون‌گریزی، خردورزی و بی‌خردی، سازگاری با طبیعت یا ستیز با آن رنگ‌های گوناگونی می‌گیرد. در گذشته برای حفظ شهر از هجوم دشمنان خندق حفر می‌کردند. خطر، هم‌اکنون بیش از آنکه بیرونی باشد درونی است. این واقعیت انکارناپذیری است که شهرهای بی‌ضابطه خود را بمباران می‌کنند و شهروندان را در معرض بیم و هراس قرار می‌دهند. ساکنان شهرهای بزرگ در خطر بی‌آبی یا کم‌آبی، آلودگی و سیل، تخریب اراضی کشاورزی و نابودی جنگل‌ها، زلزله و... قرار دارند. در مقابل، شهرهای قانون‌پذیر برمبنای خرد و دوراندیشی احداث و اداره می‌شوند. این کانون‌های بزرگ جمعیتی در برابر خطرات طبیعی و انسانی از قبیل حریق، سیل، زلزله و توفان تسلیم محض نیستند. حق سکونت در شهر امن یکی از حقوق برجسته شهرنشینی است. شهر همانند یک موجود زنده‌ زاده می‌شود، رشد می‌کند و در پایان فرسوده می‌شود.

دولت، شهرداری و شهروندان کنشگران اصلی بازآفرینی بافت‌های فرسوده و خلق فضاهای شهری هستند. قانون میزان تکالیف و میزان مسئولیت آنها را معین می‌کند. برقراری نظم شهری بدون بهره‌گیری از قدرت مشروع ناممکن خواهد بود. حقوق مالکانه اشخاص برای برقراری امنیت همگانی و ایمنی شهر محدود می‌شود. این محدودیت در قلمروی شهرسازی و مدیریت شهری به 2صورت ظاهر می‌شود: 

- محدودیت احداث بنا از جهت ارتفاع، سطح، استحکام، نما و رعایت حقوق اشخاص ثالث
- محدودیت استفاده از بنا، رعایت کاربری و الزاماتی که برای سلامت و ایمنی بهره‌برداران مقرر می‌شود.

شهر در بستر زمان شکل می‌گیرد و از مجموعه ساختمان‌های فرسوده و نوساز تشکیل می‌شود. مفهوم ساختمان‌های پرخطر به گروه نخست محدود نمی‌شود؛ بخش قابل‌توجهی از ساختمان‌های بدون پروانه یا زاید بر مفاد پروانه خطرآفرین هستند. خطر ویرانی این‌گونه بنا‌ها حیات و سلامتی، اموال و دارایی و امنیت و آرامش شهرنشینان را تهدید می‌کند. جامعه در برابر وضعیت‌های خطرآفرین بی‌تفاوت نیست و تا‌کنون قوانین و مقررات گوناگونی در این رابطه به تصویب رسیده است. دولت، سازمان‌های محلی (شهرداری و شورای شهر) مالکان و مدیران ساختمان‌ها در رابطه با حفظ، نظارت و نگهداری از شهر و ساختمان‌ها مسئول هستند.

حق برخورداری از مسکن مناسب به موجب اصل 31قانون اساسی برای هر فرد و خانواده ایرانی به رسمیت شناخته شده است و دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنها که نیازمندترند به‌خصوص روستانشینان و کارگران زمینه اجرای این اصل را فراهم کند. سهم ایرانیان در تملک فضای سرزمین یکسان نیست. عدالت در شهرسازی چندان رعایت نمی‌شود و تبعیض در اسکان مشهود است. فقیران به تدریج به حاشیه شهرها رانده می‌شوند و به این ترتیب سکونتگاه‌های غیررسمی گسترش می‌یابد. حق بر مسکن امن در اینجا چندان معنا و مفهومی ندارد و خانه تا حد سرپناه تنزل یافته است.
خانه امن بر مبنای معیارهای فنی، بهداشتی و شهرسازی ایجاد می‌شود و از تعرض مصون است. ورود به عنف به محل سکونت اشخاص، به‌موجب قوانین ممنوع است و مرتکبان آن به کیفر حبس محکوم می‌شوند. اصل تعرض‌ناپذیری مسکن به خانه ملکی محدود نمی‌شود. مستأجران، مسافران هتل‌ها و مسافرخانه‌ها و کسانی که به‌طور موقت در چادر و کانکس‌ها زندگی می‌کنند نیز از حمایت‌های حقوقی مسکن ایمن بهره‌مند می‌شوند. امنیت فیزیکی، تضمین دیگری برای ایجاد احساس آرامش در خانه‌هاست.

شیوه توسعه عمودی شهرها به‌تدریج جایگزین توسعه افقی می‌شود. این‌گونه شهرسازی اگرچه موجب صرفه‌جویی در مصرف زمین و کاهش قیمت تمام‌شده ساختمان می‌شود لیکن نگرانی‌های مربوط به تامین امنئیت و نجات انسان‌ها هنگام خطر و آتش‌سوزی را افزایش می‌دهد. مبحث سوم مقررات ملی ساختمان به موضوع حفاظت ساختمان‌ها در مقابل حریق اختصاص یافته است. مقاومت ساختمان در برابر حریق، مجهز کردن آن به وسایل اطفای حریق، سرعت در خروج هنگام سانحه و دسترسی سریع ماموران امداد و آتش‌نشانی به طبقات فوقانی از جمله موضوعات مهمی است که نویسندگان مقررات ملی ساختمان به آن توجه داشته‌اند. برخی از الزامات مهم مرتبط با حریق عبارتند از:

- طراحی، ساخت، نگهداری و اداره هر بنا و راه‌های خروجی آن باید به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی شود که درصورت بروز حریق متصرفان فرصت کافی برای خروج ایمن داشته باشند و در آتش و دود، گاز‌های سمی یا هول و هراس احتمالی گرفتار نشوند.

- در هر بنا یا ساختمان که به‌دلیل بزرگی ابعاد و اندازه هنگام بروز حریق در یک بخش امکان بی‌خبرماندن و غافلگیرشدن در بخش‌های دیگر وجود داشته باشد، باید مطابق بخش‌ها شبکه‌های هشدار و اعلام حریق و سایر تمهیدات ایمنی نصب شود و چنانچه برای گرم‌کردن فضای داخلی، آب مصرفی و نظایر آن از سوخت‌های فسیلی استفاده می‌شود، نصب سیستم هشدار‌دهنده مونوکسیدکربن الزامی است. به کمک این شبکه‌ها و انجام تمرین‌های منظم فرار از حریق باید این اطمینان حاصل شود که تمام متصرفان در هر نقطه از بنا در همان لحظه اولیه از بروز حریق آگاه شوند و بتوانند در زمان پیش‌بینی‌شده محل را ترک کنند.

- مسیر‌های خروج از ساختمان و فرار از حریق به تعداد کافی و با ظرفیت لازم پیش‌بینی شده و در محل‌های مناسبی از ساختمان قرارگیرد، به‌نحوی که افراد قادر باشند درصورت وقوع حریق بدون تشویش و اضطراب خود را به محل امن برسانند. روشنایی لازم و مناسب در مسیرهای فرار تامین‌شده و تمامی خروجی‌ها به نحو مناسب علامت‌گذاری و مشخص شوند. تمهیدات لازم برای جلوگیری از نفوذ شعله و دود به مسیر‌های خروج به نحو مناسب و با توجه به کاربری، ابعاد و ارتفاع ساختمان پیش‌بینی شود.

- راه رسیدن خودروها، وسایل و امکانات آتش‌نشانی به مجاورت ساختمان وجود داشته باشد. برای دسترسی نیروهای آتش‌نشان به فضاهای داخلی ساختمان مسیر امن درنظر گرفته شود. به تناسب ابعاد ساختمان، برای استفاده نیروهای آتش‌نشان امکانات اطفای حریق در داخل ساختمان پیش‌بینی شود. به اضافه آنکه، محل استقرار تجهیزات، وسایل و ماشین‌آلات ساختمانی نباید مانع دید علائم راهنمایی و رانندگی شده یا باعث دشواری انجام وظایف سازمان آتش‌نشانی شود.

مقررات ایمنی به مرحله احداث ساختمان و حفظ آن در برابر حریق محدود نمی‌شود. مراقبت و نگهداری از ساختمان نیازمند ضوابط شفاف و کارآمد است. مبحث 22مقررات ملی ساختمان برای مالک، بهره‌بردار، بازرس و مسئول نگهداری ساختمان وظایف خاصی را تعیین می‌کند. در برخی از کشورهای پیشرفته، شرکت‌های حرفه‌ای خاصی برای نگهداری ساختمان‌ها و اجاره واحدها و اخذ اجاره‌بها و پرداخت هزینه تعمیرات تشکیل شده‌اند. به این ترتیب ارتباط بین موجر و مستأجر به ارتباط مستأجر و نماینده مالک تبدیل شده است. با توجه به گسترش شهرنشینی در ایران می‌توان از قابلیت‌های مقررات ملی ساختمان و تجارب دیگر کشورها برای اداره بهتر ساختمان‌ها استفاده کرد. به این منظور پس از معرفی کنشگران مربوطه، قلمرو و میزان مسئولیت‌ها تبیین می‌شود.
بهره‌بردار: مالک ساختمان یا هر شخص حقیقی یا حقوقی است که کل ساختمان یا بخشی از آن را اشغال کرده و از امکانات و تجهیزات آن استفاده می‌کند.
مسئول نگهداری ساختمان: شخص حقیقی یا حقوقی است که دارای حق قانونی از طرف مالک (یا مالکین) یا نماینده قانونی او (یا آنها) برای نگهداری ساختمان بوده و نگهداری ساختمان را مطابق الزامات برعهده دارد.

بازرس: شخص حقیقی یا حقوقی است که دارای پروانه اشتغال به‌کار و صلاحیت لازم از وزارت راه و شهرسازی بوده و بر مبنای قرارداد منعقده با مسئول نگهداری ساختمان، مسئولیت بازرسی از ساختمان را برعهده دارد. بازرس باید نتیجه بازرسی را به‌صورت کتبی به مسئول نگهداری ساختمان اعلام کند.

 تشخیص ناامن بودن ساختمان برعهده بازرس است. او باید اخطاریه‌ای را صادر و مسئول نگهداری ساختمان این اخطاریه را در محل مناسبی در محوطه ساختمان یا خارج از آن نصب کند. بازرس، در مواردی که ساختمان خالی از سکنه و غیرقابل سکونت تشخیص داده شود، باید نسبت به صدور و نصب اخطاریه مبنی‌بر غیرقابل سکونت و محصور کردن آن از طریق مراجع ذی‌صلاح اقدام کند.
آیا امکان تخلیه ساختمان‌های پرخطر وجود دارد؟ بند22-2-13-5 مبحث 22مقررات ملی ساختمان به این پرسش پاسخ مثبت می‌دهد و تجویز سکونت در این‌گونه ساختمان‌ها را تخلف به‌شمار می‌آورد. در مواردی که احتمال خطر، فزونی یابد و اقدام اضطراری اجتناب‌ناپذیر باشد بازرس باید ابلاغیه‌ای مبنی بر غیرقابل سکونت‌بودن ساختمان جهت تخلیه فوری ساختمان صادر کند و به اطلاع مسئول نگهداری ساختمان برساند. فرد اخیر ملزم است متن اطلاعیه زیر را در محلی که به‌راحتی قابل رویت باشد نصب کند: این ساختمان ناامن بوده و سکونت در آن، بنا به تشخیص بازرس ممنوع است.

نویسندگان مقررات ملی ساختمان نسبت به موضوع تخریب ساختمان‌های پرخطر به‌عنوان گزینه نهایی توجه کرده‌اند. بند 22-2-13-8 مبحث 22در این رابطه مقرر می‌دارد: درصورت تشخیص مسئول نگهداری ساختمان و تایید بازرس، هر ساختمانی که برای سکونت انسان خطرناک، ناامن، غیربهداشتی و نامناسب بوده و تعمیر آن مقرون به‌صرفه نباشد، باید دستور تخلیه و تخریب توسط بازرس صادر شود و به اطلاع مالک (یا مالکین) یا ساکنین و بهره‌برداران ساختمان برسد.

وزارت راه و شهرسازی، به‌عنوان ناظر اجرای مقررات ملی ساختمان، ابزار قانونی مهمی برای برقراری ایمنی شهر و پیشگیری از حوادث و رخداد‌های خطرآفرین در اختیار دارد. با وجود این، این وزارتخانه در عمل توفیق چندانی نداشته است. گزارش هیأت منتخب ریاست محترم جمهوری در رابطه با حادثه ساختمان پلاسکو نیز موید این معناست. در این گزارش می‌خوانیم:

«وزارت راه و شهرسازی با وجود اقدامات مثبت در حال اقدام درباره مقررات ایمنی ساختمان‌های موجود مانند ملاحظات اجرایی مبحث 22مقررات ملی ساختمان به‌طور تاریخی کم توجه بوده است».
 سوال و استیضاح از وزیر به سبب بی‌توجهی به روند گسترش بی‌ضابطه شهرها و عدم‌اقدام موثر برای پیشگیری از تخلفات گسترده شهرسازی از قبیل تراکم‌فروشی و تغییر کاربری‌های شهری بدون پیشینه نیست. مرحوم مهندس ادب- نماینده فقید سنندج - پس از آنکه وزیر راه و شهرسازی اقدام به استرداد 100شکایت از برج‌سازان تهران کرد، از ابزار سؤال استفاده کرد و خطاب به وزیر بیان داشت: «... در طرح جامع تهران که ایشان (وزیر مسکن) مطالعه نکرده‌اند موکدأ به گسل‌ها اشاره و گفته شده است که رعایت اصول فنی را بکنید. در نزدیکی و در کنار همان گسل‌ها، همان آدم‌هایی که محتاج پول و دنبال سود بادآورده هستند، دارند برج می‌سازند، فردا برادران و خواهران ما باید در این برج‌ها زندگی کنند. اینها اگر در طبقات بالا که نکات ایمنی در آنها رعایت نشده است زندانی شوند و جلوی چشم ما بسوزند و بمیرند، فردا جواب ما به خدا چه خواهد بود؟ اکثر قریب به اتفاق این برج‌ها اصلا ایمنی ندارند. هرکس خواست با من بیاید به او نشان می‌دهم». وزیر مسکن و شهرسازی وقت شکایت علیه 100تن از برج‌سازان تهران را که توسط وزیر قبلی در دادگستری تهران مطرح شده بود مسترد کرد که همین امر واکنش برخی از نمایندگان را برانگیخت.

ایران در ردیف 10 کشور حادثه‌خیز دنیا قرار دارد. خانه‌های لرزان و غیرمقاوم هنگام زلزله برسر ساکنان فرو می‌ریزد و سبب کشتارهای گسترده می‌شود. آمار بناهای بدون پروانه یا مازاد بر پروانه ساخت که رأی قطعی بر قلع‌وقمع آنها صادر شده است قابل‌توجه است. این آرا به دلایل امنیتی یا مصلحتی بلااجرا مانده است. حاکمیت در برابر متخلفان قدرت‌نمایی نمی‌کند و به نوعی روش پر ایراد مدارا و تسلیم را در پیش می‌گیرد. مالکان خانه‌های غیرمجاز در فضای پرخطر و بناهای غیرمستحکم زندگی می‌کنند. چنین وضعیتی پیامد ضعف نظارت شهرداری‌ها در پیشگیری به‌موقع از تخلفات ساختمانی است. افزون بر آن، اتکا به جریمه‌های ناشی از ساخت‌وسازهای غیرمجاز نظام شهرسازی و ایمنی ساختمان‌ها را متاثر می‌سازد. شهرداری پس از دریافت جریمه، گواهی پایان‌کار را صادر می‌کند. این گواهی در تمام موارد حاکی از رعایت اصول فنی در احداث ساختمان نیست.