ظرفیت‌هایی برای شفافیت

زهرا نژاد بهرام | رئیس کمیسیون معماری و شهرسازی شورای شهر تهران:

با نگاهی به میزان درآمدهای محقق‌شده ناشی از اجرایی شدن ماده100 قانون شهرداری‌ها برای شهر تهران طی چند سال گذشته، می‌توان مشاهده کرد که سهم این ردیف درآمدی، کمتر از یک‌درصد کل بودجه سالانه شهرداری بوده است؛ درحالی‌که اگر با رویکرد پیشگیری از تخلف از این ظرفیت قانونی بهره‌برداری می‌شد، منفعت عمومی حاصل از آن، به‌مراتب برای شهر تهران بالاتر بود. ماده100 از گذشته دور همواره دارای چالش‌های عمیق بوده و به‌دلیل محدودیت‌های متعدد آن نتوانسته ظرفیت‌های لازم را برای پاسخگویی در موضوع تخلفات ساختمانی فراهم کند. از این‌رو باید به کمیسیون‌های ماده100 در شهر تهران از طریقی دیگر نگریست. به‌طور کلی خاصیت خودتنظیمی، شفافیت و قانونگرایی ماده100 یک فرصت است اما این قانون دارای چالش‌های متعددی است.
شواهد و آمارها نشان می‌دهد تلاش‌های قانونی و اجرایی صورت‌گرفته در نیم‌قرن اخیر، سبب نشده تا روند تخلفات ساختمانی سیر نزولی به‌خود بگیرد. در شهر تهران، کمیسیون‎‌های 10گانه ماده100، همه‌ساله با انبوهی از پرونده‌های ارسالی مواجه هستند؛ به‌گونه‌ای که به‌ناچار برای رسیدگی به این حجم بالای پرونده‌ها، پرونده‌ها به 2دسته پرونده‌های با تخلف محدود که مناطق به آنها رسیدگی می‌کند و پرونده‌های با تخلف بالاتر که به کمیسیون‌های ماده100 ارسال می‌شود، دسته‌بندی شده‌اند. تنها در سال1394، تعداد پرونده‌های دارای تخلف ساختمانی 11هزار و 994فقره بوده که در مقایسه با کل پروانه‌های صادره شده در سال1394 که برابر 10هزار و 65 بوده، گویای این واقعیت است که به‌طور میانگین به ازای هر پرونده که در مناطق 22گانه شهرداری تهران تشکیل می‌شود، بیش از 1.1پرونده به کمیسیون ماده100 برای بررسی انواع مختلف تخلفات ساختمانی ارجاع می‌شود. بنابراین می‌توان نتیجه گرفت شرایط فعلی در حوزه تخلفات ساختمانی به هیچ عنوان قابل دفاع نیست. سؤال اصلی آن است که مشکل کجاست؟

آنچه روی میز برای بررسی موضوع تخلفات ساختمانی در شهر تهران قرار دارد عبارت است از: ماده100 قانون شهرداری‌ها، مصوبات متعدد شورای اسلامی شهر تهران در حوزه ساماندهی کمیسیون‌های ماده100، کاهش تخلفات ساختمانی و تعامل شرکت شهربان با مناطق و نواحی شهر تهران در سال‌های 1387، 1388، 1393، 1395و 1397(در آخرین مصوبه در شورای شهر در دوره پنجم، شهرداری به ارائه لایحه کاهش تخلفات ساختمانی و افزایش اعتبار مقررات سخت‌وساز ملزم شده است)، مجموعه‌ای از سازمان‌ها و معاونت‌های دخیل در حوزه ساخت‌وساز نظیر سازمان نظام مهندسی، شرکت شهربان و معاونت شهرسازی و معماری و مجموعه‌ای از رویه‌ها، ضوابط و دستورالعمل‌های مؤثر. با بررسی آنچه روی میز قرار دارد می‌توان نتیجه‌گیری اولیه کرد که در موضوع تخلفات ساختمانی تعدادی از قوانین و مصوبات وجود دارد که شکل ساختاری و سازمانی به‌خود گرفته و تبدیل به رویه‌های اداری و اجرایی شده است اما نه‌تنها روند تخلفات ساختمانی در شهر تهران با ساختارهای حاکم کاهش نیافته بلکه روند صعودی داشته است.

براساس بند24 ماده55 قانون شهرداری‌ها مصوب سال1334، شهرداری‌ها موظف به صدور پروانه برای کلیه ساختمان‌های  شهر هستند، در سال1345، تعدادی از مواد این قانون اصلاح و مواد جدیدی به آن الحاق شد که ازجمله به‌منظور الزام به رعایت بند24 ماده55 و نحوه رسیدگی به تخلفات ساختمانی، ماده100 قانون شهرداری در آن زمان متولد شد. ماده100 قانون شهرداری‌ها در سال‌های 1355 و 1358 دچار تغییر و تحولاتی شد و برخی از تبصره‌های آن اصلاح و تعدادی تبصره به ماده مذکور الحاق شد. در شرایط فعلی، ماده100 قانون شهرداری‌ها با 11تبصره ملاک عمل شهرداری‎‌هاست.

با مروری بر نتایج پژوهش‌ها و اظهارنظرهای کارشناسی و تخصصی به‌ویژه توسط شهرسازان و حقوقدانان در موضوع تخلف ساختمانی و ماده100 قانون شهرداری‌ها چالش‌های مختلفی شناسایی شده‌اند که برخی از آنان عبارتند از: رویکرد و نگاه درآمدزایی به کمیسیون‌های ماده100 به‌جای پیشگیری از تخلف، ابهامات متعدد حقوقی در تبصره‌های ماده100، پایین بودن جریمه‌ها و سودآوری تخلف، پشتیبانی حقوقی ناکارآمد مأموران شهرداری در زمینه تخریب بنای غیرمجاز و اجازه ورود به ملک،  ارسال‌نشدن برخی پرونده‌ها به کمیسیون ماده100 توسط مناطق، اجرایی نشدن غالب آرای ماده100 و نبود ضمانت اجرایی کافی، سهل‌انگاری و تخلفات برخی از مهندسان ناظر، نبود تعامل معین میان دیوان عدالت اداری با کمیسیون‌های ماده100، ضرورت استقرار و اثربخشی نهادهایی چون ستاد هماهنگی ماده100 و باور به متخلف بودن شهرداری در کنار مالکین. با وجود چالش‌های مختلف در موضوع تخلفات ساختمانی به‌نظر می‌رسد چالش اصلی در «رویه‌ای شدن تخلفات ساختمانی» باشد، به این معنا که اگر فرایند تخلفات ساختمانی و تغییر غیرمجاز کاربری‎‌ها از ابتدا تا انتهای مراحل به‌خوبی بررسی شود می‌توان ملاحظه کرد که ظرفیت‌های قانونی و ساختاری موجود به‌گونه‌ای مورد استفاده قرار گرفته و یا بازتعریف شده که امکان تخلف تسهیل شده است.

در ابتدا منطق سودآوری تخلف و پایین بودن جریمه آن و مجرم شناخته نشدن متخلف از منظر اجتماعی و قانونی می‌تواند انگیزه خوبی برای شروع یک تخلف باشد. از سوی دیگر متخلف با مشاهده ظرفیت‌های قانونی و روال اداری طی شدن یک پرونده تخلف در مناطق و کمیسیون ماده100 و در مواردی همراهی و یا تخلف کارکنان و مأموران شهرداری با انگیزه بیشتری تخلف خود را پیش می‌برد، ابهامات قانونی در پیشگیری از تخلف و امکان حل و فصل تخلف در مناطق و کمیسیون‌های ماده100 با تعیین هزینه تخلف و ضمانت اجرایی پایین احکامی که به قلع و قمع بناهای غیرمجاز می‌انجامد و شکسته شدن آرای کمیسیون ماده100 در دیوان عدالت اداری به‌خوبی نشان می‌دهد مسیر اداری و اجرایی (رویه‌ها) تخلف در سال‌های مختلف به‌گونه‌ای متناسب با تخلف تعریف و یا بازتعریف شده است. طبیعی است در این شرایط که ظرف آماده پذیرش تخلف باشد، مظروف که تخلف است، شکل بگیرد و نه‌تنها از حجم تخلفات کاسته نشود بلکه سیر صعودی داشته باشد.

در جمع‌بندی باید گفت مقابله با تخلفات ساختمانی نباید نقطه‌ای باشد، مشکل تنها در ناکارآمدی عملکرد مناطق و کمیسیون‌های ماده100 و یا اجرایی نشدن غالب آرای ماده100 و یا ابهامات قانونی ماده100 نیست، مشکل در رویه‌ای شدن تخلف است و باید با دید رویه‌ای و سیستمی از مرحله انگیزش تخلف تا مرحله اجرای آرای ماده100 اندیشید و قانون و رویه متناسب ضد‌تخلف ساختمانی در تمامی این مراحل تعریف کرد. در نهایت به‌نظر می‌رسد که لازم است درخصوص ماده100 قانون شهرداری‌ها، آن را زمینی کرده از ایده‌آل خارج نمود و باور کرد که آرای ماده100 قرار است اجرایی شود، بنابراین باید قبل از صدور رأی ابزار لازم برای کنترل ناظران شهری افزایش یابد و بعد از آن باید با تکیه بر ظرفیت‌های موجود نوعی توافق عمومی برای اجرای ماده100 میان همه بخش‌های قضایی، اداری، دولتی و شهری حاصل شود.