سایه ورشکستگی بر سر شهرداری‌ها

بهناز جلالی‌پور :

زمین و آسمان تهران دیگر به تنگ آمده‌اند؛ از بس تکه‌ای از یکی فروخته‌شده تا خرج دیگری شود. نه آسمانی باقی مانده و نه زمینی، اگر هم تکه‌ای بی‌صاحب مانده باشد، در رکود ساخت‌وساز این سال‌‌های تهران، خریداری برایش نیست. چوب حراج زمانی به تهران زده شد که شهرداری خرجش را از دولت جدا کرد و قرار شد شهرداری‌ها روی پای خود بایستند و خرج‌‌شان را از دخل خودشان دربیاورند. اما بیش از 3دهه است که دولت هیچ قانون و مصوبه‌ای برای کسب این درآمدها تهیه و تنظیم نکرده، ضمن اینکه سهم خود را هم نپرداخته‌ است.

 تا سال62 دولت در تامین هزینه‌های شهرداری سهم 45درصدی داشت اما سنگینی هزینه‌‌های جنگ و هزینه‌های جاری موجب شد مجلس اول مصوبه ‌خودکفاشدن شهرداری‌های سراسر کشور را تهیه و دولت را موظف کند ظرف 6‌ ماه لایحه جایگزینی منابع پایدار را به جای کمک‌های دولتی به مجلس بفرستد؛ اتفاقی که هیچ‌گاه رخ نداد. در عوض مجلس با قوانین تازه‌‌تری، عرصه را به شهرداری‌ها تنگ‌تر کرد. وضع قانون مالیات بر ارزش افزوده پس از قانون تجمیع عوارض یکی از دست‌اندازهایی بود که مجلس به نفع دولت و به زیان شهرداری مصوب کرد. شهرداری‌‌ها براساس مصوبات شورای شهر، هزینه خدمات شهری را تحت ‌عنوان عوارض، دریافت می‌کردند اما مجلس با این استدلال که مودیان برای پرداخت عوارض و مالیات‌های مختلف باید به بخش‌های مختلف رجوع کنند، قانون تجمیع عوارض را که بعدتر به قانون مالیات بر ارزش افزوده تبدیل شد مصوب کرد.

طبق تصمیم، ادغام مالیات که مالیه ملی و عوارض که مالیه حوزه مدیریت شهری بود به خزانه دولت واریز می‌شد اما مقرر شد 3درصد از جمع انواع و اقسام دریافتی‌های خزانه از حیث مالیات و عوارضی که شهرداری‌ها راسا دریافت و مصرف می‌کردند سهم شهرداری‌ها باشد؛ سهمی که به صندوق شهرداری‌ها واریز نشد و همین موضوع شرایط مالی آنها را سخت کرد. به گفته حسن رسولی، عضو کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران «در نتیجه آن تصمیم و ادغام، وضعیت مالی شهرداری‌ها به‌گونه‌ای است که بدون شک تقریبا تمام 1245 شهرداری ایران با این اقدام نسنجیده و عدم‌اقدام جایگزین در شرف ورشکستگی مالی هستند و این وضعیت در کلانشهرها بروز و ظهور بیشتری دارد.» مجموع این شرایط موجب شد شهرداری‌‌ها برای تامین هزینه‌های جاری و عمرانی خود به زمین و آسمان شهر چوب حراج  بزنند؛ کاری که شهر را بی‌قواره کرده، گذشته از آنکه دیگر دارایی زیادی برای فروش نمانده است. براساس اعداد و ارقام منتشرشده، ظرف سال‌های 93 تا 96، 70درصد از درآمدهای شهرداری از محل تغییر کاربری، صدور پروانه ساختمانی و... تامین شده و کمتر از 20درصد از درآمدهایش از عوارض و درآمدهای مستمر بوده است.

پله‌های 10درصدی بالا نرفتند

در طرح جامع (راهبردی ساختاری) تهران مصوب سال1386 شورای‎عالی معماری و شهرسازی، ذیل بند توسعه اقتصادی و رونق فعالیت در شهر تهران، بر جایگزینی منابع پایدار درآمد برای تامین هزینه‎های اداره شهر با کاهش تدریجی سهم درآمد از ساخت‎وساز مسکونی (رویه فروش تراکم قبلی) تاکید شده است.
در طرح «تدوین چشم‌انداز و جهت‌گیری‌های استراتژیک تهران در افق1404» مصوب 1385شورای اسلامی شهر تهران، بر موضوع اصلاح نظام مالیه شهری از طریق تنوع‎بخشی به منابع درآمدی و ترکیب بهینه درآمدی، 30درصد حضور دولت، 40درصد عوارض و 30درصد فروش خدمات تاکید شده است. همچنین طبق ماده153 برنامه دوم توسعه شهر تهران، شهرداری موظف است سالانه سهم درآمدهای پایدار را 10درصد افزایش دهد.

عمده ردیف‎های درآمدی پایدار شهرداری تهران شامل عوارض نوسازی، ارزش‎افزوده، کسب و پیشه و پسماند هستند و عوارض بر مازاد تراکم و درآمد حاصل از تغییر کاربری‌ها، مهم‌ترین ردیف‌های درآمدهای ناپایدار به شمار می‌روند. بیش از 7هزار میلیارد تومان از کل درآمدها و بیش از 3هزار میلیارد تومان از مجموع درآمد نقدی شهرداری تهران از دو محل مذکور به‌دست می‌آید که بسیاری از مسائل و مشکلات شهر نیز از آن نشات می‌گیرد. (1)

درآمدهایی که نقد نمی‌شود 

اما حرکت شهرداری تهران برای کسب درآمدهای پایدار نیز به‌سادگی امکان‌پذیر نیست.
برخی از منابعی که شهرداری امکان کسب درآمد از آنها را دارد، نیازمند اصلاح قانون و بازنگری است، مانند لایحه اخذ عوارض حق‌الارض (عوارض حق‌الارض به‌صورت سالانه و براساس طول شبکه‌های احداث‌شده و تجهیزات منصوبه از شرکت‌های استفاده‌کننده اعم از مخابرات، گاز، آب، فاضلاب و برق اخذ می‌شود)، عوارض نوسازی، عوارض کسب و پیشه (میزان تولید ناخالص داخلی تهران 470هزار میلیارد تومان در سال است که عوارض آن می‌تواند هزار میلیارد تومان باشد اما اکنون 70میلیارد تومان است)، عوارض تبلیغات (موسسات پخش آگهی اعم از رادیو، تلویزیون، اتوبوسرانی روزنامه‌ها باید 10درصد از دریافتی خود را به‌عنوان عوارض به شهرداری پرداخت کنند که به‌دلیل آنکه تبدیل به قانون نشده است، این درآمد نیز حاصل نمی‌شود) و عوارض ناشی از ارزش افزوده (دولت سهم خود را به شهرداری پرداخت نمی‌کند و در عین حال بانک‌ها و موسسات اعتباری نیز از پرداخت معاف هستند)، همگی ازجمله راه‌های کسب درآمد هستند که باید اصلاح یا به صورت قانون مصوب شوند.

چشم‌پوشی از درآمدهای ناپایدار

در سال92  زمانی که شورای شهر چهارم، برنامه دوم توسعه شهر تهران را تصویب کرد، تحت‌تاثیر محدودیت‌هایی که برای تامین درآمدهای پایدار وجود داشت، به‌عنوان یک هدف ایده‌آل سهم شهرداری از درآمدهای پایدار را 25درصد در سال97 و پایان برنامه دوم توسعه شهر تهران تعیین کرد. این عدد به‌معنای آن است که 75درصد مابقی باید از فروش فضا و تراکم تامین شود؛ اتفاقی که ادامه آن ممکن نیست.

به گفته رسولی، ظرف 10سال گذشته متوسط سهم درآمدی اداره شهر تهران بین 7 تا 21درصد در نوسان بوده است و حالا برای اصلاح این سهم، کاهش هزینه‌ها، خروج از حوزه‌های غیرمرتبط با ساحت ماموریت‌های مدیریت شهری و حرکت در جهت احیای منابع ضایع‌شده پایدار قبلی ازجمله اقداماتی است که باید انجام شود. عضو کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران می‌گوید: «مطالبات شهرداری 2 بخش دارد؛ یکی مطالباتی که از قبل انباشته شده و دیگری اصلاح قوانین برای کسب درآمدهای بعدی است. به‌عنوان مثال، 2هزار و 500میلیارد تومان از محل سهمیه شهرداری تهران از ارزش‌افزوده استان تهران در قالب ماده 6 برنامه ششم توسعه کاسته شده بود که با رایزنی، موفق به اصلاح آن شدیم». براساس این ماده قانونی، به هر میزانی که حق‌السهم 3درصدی سهم شهرداری‌های استان و دهیاری در همه کشور بوده، صرف‌نظر از نساب جمعیتی شهری و روستایی به نسبت 70-30 تقسیم می‌شد، این درحالی‌که است سهم جمعیتی استان تهران 6درصد از کل جمعیت است و 94درصد در تهران و سایر شهرهای استان تهران زندگی می‌کنند. تفاوت 30درصد با 6درصد، یعنی همواره 24درصد از سهم شهرداری‌های استان تهران با این تصمیم ناصحیح تهران کاهش می‌یافت. به گفته رسولی، حالا این سهم تغییر کرده و سهم شهرها به 88درصد در مقابل سهم 12درصدی روستاها رسیده است. این تغییر سهم به‌معنای اعاده حدود 680 میلیارد تومان از 2هزارو 500میلیارد تومان کاهش درآمد شهرداری است که تنها در مقایسه با سال95 و در برنامه پنجم اعمال می‌شد.

نانی که از اگزوزهای دودزا بیرون می‌آید

یکی دیگر از محل‌های درآمدی شهرداری‌ها، خودروهای آلاینده است که تعدادشان در کشور بسیار است و قوانین سختگیرانه و جرایم هم تاکنون نتوانسته آنها را به‌صورت کامل اصلاح کند و به‌نظر می‌رسد همان قدر که آلایندگی در کشور پایدار است، درآمدهای آن نیز می‌تواند ماندگار باشد. شهرداری‌ها از جرایم این آلاینده‌ها سهمی دارند که رقم آن قابل توجه است. این جرایم نیز به‌صورت مستقیم به خزانه وارد می‌شود و دولت سهم شهرداری‌ها را نمی‌دهد.

زباله‌های دوست‌داشتنی

به نظر می‌رسد بشر با تولید بی‌حساب زباله کمر به نابودی زمین بسته است. مطابق انتظار ایران هم از این قافله عقب نمانده است. هرچند برخی کشورها، از همین زباله‌ها هم کسب درآمد می‌کنند. بر همین اساس، امسال در لایحه بودجه شهر تهران قید شده وزارت نیرو موظف است برق تولیدی کسانی را - اعم از سرمایه‌گذاران داخلی یا خارجی- که در حوزه پسماند سرمایه کسب و از آن انرژی برق تولید کنند، به‌صورت خرید تضمینی مانند سایر انرژی‌های تجدیدپذیر خریداری کند.

زنگ خطری به نام مدیریت شهری

شهرها روزبه‌روز بزرگ‌تر می‌شوند و به تناسب این گسترش، هزینه‌های نگهداری آنها نیز بیشتر می‌شود.
منابع مالی شهرداری‎های اروپا از 3طریق تامین می‌شود: انتقال از سطوح بالاتر حکومت، مالیات‌ها و عوارض محلی و بهای فروش خدمات. در اتحادیه اروپا، سهم هرکدام از این بخش‌ها به‌صورت زیر است: انتقال بین حکومتی 48درصد، مالیات‌ها و عوارض محلی 36درصد، 13درصد از تعرفه‌ها و هزینه خدمات و 3درصد از محل‌های دیگر (Europian Commission, 2016). در «زوریخ» نزدیک به 60درصد از کل درآمد 850 میلیون فرانکی این شهر از طریق عوارض محلی کسب می‌شود (Sustainability Report and Annual, 2016). بودجه سالانه لندن در سال2016 حدود 5/11میلیارد پوند بوده است. 64درصد درآمد شهرداری لندن از محل عوارض و مالیات ازجمله مالیات بر دارایی است. 23درصد از درآمد این شهر از طریق یارانه‌ها و کمک‌های دولت مرکزی است. 5درصد از طریق بهای خدمات و 8درصد از سایر روش‎ها حاصل می‎شود (London Budget, 2016). پاریس درآمد تقریبا 8میلیارد یورویی دارد که بیش از 50درصد آن از محل مالیات‎ها یا عوارض به‌دست می‎آید (Paris Budget Report, 2016).

اما در تهران، تنها در بخش حمل‌ونقل عمومی و به‌طور خاص در مترو، مقرر شده است که یک‌سوم هر نفر سفر را مسافر، یک‌سوم را شهرداری و یک سوم مانده را دولت بپردازد، به گفته رسولی، شهرداری و مردم سهم‌ خود را پرداخته‌اند اما دولت همچنان بدهکار است. دولت حتی اگر پول هم نداشته باشد اختیاراتی دارد که با استفاده از آنها می‌تواند بدهی‌اش را از صندوق توسعه ملی یا تهاتر با دیگر دارایی‌هایش تسویه کند. رسولی، هشدار می‌دهد که «اگر مجموعه حاکمیت جمهوری اسلامی ایران در کوتاه‌مدت و به فوریت فکری به حال اقتصاد مدیریت شهری نکند، این مسئله هم  به ابرچالش‌هایی مانند صندوق‌های بازنشستگی، بحران آب و بیکاری و گسل‌هایی که در حوزه‌های نسلی و جنسی در سطح کشور داریم،  افزوده می‌شود.»
1- انجمن علمی اقتصاد شهری ایران