استقلال‌مالی شهرها در گرو یک لایحه

حامد فوقانی/ خبر‌نگار
 «ظلم آشکار به مردم»؛ این نظر بسیاری از کارکشته‌های عرصه مدیریت شهری درباره لایحه مالیات بر ارزش افزوده است؛ چه آنهایی که از طیف اصلاح‌طلب هستند و چه از طیف اصولگراهایی که حتی اکنون عضو شوراهای شهر نیستند. تمام نگرانی‌ها بر سر تغییر کلمه عوارض به مالیات است. اینگونه شهرها استقلال‌شان را از دست می‌دهند؛ مغایر با اصل7 قانون اساسی. دیگر نمی‌توان گفت که مردم شهر‌هایشان را اداره می‌کنند بلکه این دولت است که با تصدی‌گری بیشتر، امورات را در اختیار می‌گیرد.

اما و اگرهای لایحه
 تا آخر هفته تکلیف اصلاح لایحه مالیات بر ارزش افزوده مشخص می‌شود؛ لایحه‌ای که هفته گذشته در صحن مجلس به‌صورت مشروط به تصویب رسید اما برای اصلاح بندهایی که مورد اعتراض شهرداری‌ها و شوراهای شهر است، به کمیسیون اقتصادی برگشت. حالا شنیده‌های خبرنگار همشهری از درون کمیسیون اقتصادی نشان می‌دهد که تعدادی از بندها اصلاح شده‌اند ولی نمایندگان مجلس هنوز روی چند بند دیگر به جمع‌بندی نهایی نرسیده‌اند. گویا یکی از ماده‌های اصلاحی، ماده‌39 این لایحه است که پیش از این مدیران شهری نسبت به ‌وجود آن به همین‌گونه فعلی هشدار داده بودند. با این حال احتمال تغییرات برخی از ماده‌های لایحه مالیات بر ارزش افزوده از میان مواد ۷، ۹، ۲۷، ۳۰، ۳۸، ۳۹، ۴۱ و ۴۹ پایین آمده است. درحالی‌که طی روزهای گذشته مدیران شهری رده بالا با نمایندگان مجلس رایزنی کرده و توضیح داده‌اند که چرا مواد مذکور از یک طرف باعث محدودتر‌شدن شوراهای شهر شده و از طرف دیگر منابع درآمدی شهرها را به‌شدت کاهش می‌دهد.

دبیر اول کمیسیون اقتصادی مجلس دیروز در گفت‌وگو با همشهری به ارائه مطالبی پرداخت که از فحوای صحبت‌های او چنین برداشت می‌شود که اراده‌ای برای اصلاح لایحه مالیات بر ارزش افزوده وجود ندارد. معصومه آقاپور با بیان اینکه مرکز پژوهش‌های مجلس برای اصلاح لایحه همکاری زیادی طی روزهای اخیر داشته است، گفت: «بند 39طبق نظر مدیران شهری اصلاح شده است اما سؤال ما این است که پیش از این، ارائه خدمت به مردم در شهرها چگونه پیش می‌رفته که حالا با لایحه جدید عنوان می‌شود شهرها در معرض خطر قرار می‌گیرند؟ آیا شهروندان از خدمات راضی هستند و با گنجاندن عبارت مالیات به جای عوارض در لایحه، دیگر رضایت نخواهند داشت؟» او در پاسخ به این مسئله که رویکرد مدیریت شهری تغییرات اساسی کرده و دست‌کم در تهران شهرداری برای تامین منابع مالی کمتر روی شهر‌فروشی اتکا می‌کند، گفت: «درست است که رویکرد شهرداری تهران تغییر کرده اما باید نحوه ارائه خدمت هم مشخص شود تا بتوان به‌طور مستقیم و در قالب عوارض بخشی از منابع درآمدی را در اختیارشان گذاشت. البته بخشی از مشکلات شهرها به‌خاطر موازی‌کاری سازمان‌هاست و تا مدیریت واحد شکل نگیرد، شهرداری‌ها با سختی‌های فراوانی روبه‌رو هستند.»

مثل دنیا عمل کنیم
همانطور که گفته شد، طی روزهای گذشته مدیران شهری رفت‌وآمدهای زیادی به کمیسیون اقتصادی مجلس داشته‌اند تا به نمایندگان اعلام کنند اصلاح‌نشدن مصوبه چه مشکلاتی را برای شوراها و شهرها به‌وجود می‌آورد. پیروز حناچی‌ شهردار پایتخت، محسن هاشمی رفسنجانی‌ رئیس شورای شهر تهران و مرتضی الویری‌ رئیس شورای‌عالی استان‌ها ازجمله کسانی بوده‌اند که با اعضای کمیسیون اقتصادی مجلس رایزنی کرده‌اند. از سوی دیگر، فراکسیون امید مجلس هم در پی اصلاح برخی از مواد لایحه مالیات بر ارزش افزوده است. اینطور که حناچی گفته، در لایحه باید عوارض و مالیات ‌کاملا از یکدیگر تفکیک شوند. او گفت: «اصل بحث شهرداری هم‌اکنون روی تفکیک عوارض و مالیات و موضوع بعدی نحوه توزیع آن است که به‌صورت متمرکز یا غیرمتمرکز و یا مستقیم یا غیرمستقیم توزیع شود. بر این اساس شهرداری‌ها اجازه وضع عوارض را دارند و دولت اگر اعتراضی دارد، می‌تواند از طریق فرمانداری‌ها آن را لغو یا اصلاح کند.» به گفته حناچی، زمانی که در دستگاه‌های پُز، کارت کشیده می‌شود باید پول مربوط به عوارض شهرداری جدا شده و به‌حساب آن واریز شود؛ همانند تمام نقاط دنیا که اینگونه عمل می‌شود.

سرنوشت شهرها را نادیده نگیریم

محسن هاشمی هم اعتقاد دارد که اگر 9ماده لایحه مالیات بر ارزش افزوده اصلاح نشود، اختیارات قانونی شوراها در زمینه وضع عوارض و درآمدهای محلی حذف خواهد شد. به گفته او، دولتی‌شدن شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و تمرکز‌گرایی شدید امور محلی در وزارتخانه‌های کشور و اقتصاد از دیگر نتایج لایحه به شکل پیشین است. هاشمی گفت: «از دیگر نتایج لایحه مالیات ارزش‌افزوده آن است که درصورت تصویب، کسری بودجه بیش از ۶۰ درصد به شهرداری‌های کشور تحمیل خواهد شد، بنابراین قطعا شهرداری‌ها در انجام امور خدماتی و زیرساختی شهرها دچار بحران و معضل اساسی می‌شوند. پس نمایندگان محترم مجلس نباید سرنوشت شهرها را نادیده بگیرند.»

      مرتضی الویری، رئیس شورای‌عالی استان‌ها: لایحه اگر اصلاح نشود، نزدیک به ۶۰درصد درآمد شهرداری‌ها که از محل وضع عوارض محلی توسط شوراها تأمین می‌شود، از بین خواهد رفت و چالش‌های فراروی شهرداری‌ها به بحران‌های لاینحل تبدیل خواهد شد و شوراها دیگر نمی‌توانند به مردم خدمات‌رسانی کنند.

      سیدمرتضی سقاییان‌نژاد، شهردار قم: متأسفانه دولت و مجلس شورای اسلامی در کاهش اختیارات شوراها همت جدی به خرج می‌دهند که به‌هیچ‌وجه مطلوب اداره شهرها و خدمات‌رسانی به شهروندان نیست.

      شهریار آل‌شیخ، رئیس کمیسیون برنامه‌ریزی کلانشهرهای کشور: بدون اصلاح مصوبه مشروط مجلس، همه دریافت‌های درآمدی در قالب مالیات دیده شده و به‌حساب خزانه واریز می‌شود. نظارت بر آن هم به‌عهده دیوان محاسبات است؛ یعنی نظارت شوراها بر آن سخت شده و شوراها تشریفاتی می‌شوند.

      حیدر اسکندرپور، شهردار شیراز: تقاضا داریم که 50درصد ارزش‌افزوده دریافتی که اکنون یک‌سوم است، به شهرداری‌ها اختصاص یابد تا این قانون به‌عنوان نقطه تاریکی در مصوبات مجلس ثبت نشود.

      سید‌مهدی مقدسی، نماینده مردم اراک در مجلس: به‌شدت با محدود‌کردن شوراهای اسلامی، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مخالف هستم و آن‌را مخالف اصول قانون اساسی می‌دانم‌. به هیچ‌وجه قابل پذیرش نیست که شوراها، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در لایحه اصلاحی مالیات بر ارزش افزوده برای وضع عوارض محلی محدود شوند.

      ایرج شهین‌باهر، شهردار تبریز: 2مشکل اساسی در لایحه مالیات بر ارزش افزوده وجود دارد که ازجمله آنها، استفاده از کلمه مالیات به‌جای عوارض باعث می‌شود درآمدهای حاصله از این محل به‌عنوان درآمدهای عمومی به خزانه واریز شده و عودت آن به شهرداری‌ها با مشکل مواجه شود.

تحدید شهرداری‌هایی که فشل شده‌اند

مهدی چمران، رئیس دوره‌های سوم و چهارم شورای شهر تهران

واقعیت آن است که با لایحه جدید مالیات بر ارزش افزوده، دولت دستش را در کاسه شهرداری‌ها می‌کند و از منابع مالی آنها برمی‌دارد. حال برای اینکه چنین مسئله‌ای روشن‌تر شود، باید تاریخچه کم‌شدن سهم شهرداری‌ها از عوارضی که حق‌شان است‌ را مرور کنیم؛ با این پیش‌زمینه که منابع درآمدی شهرداری‌ها مستقل از دولت است و طبق قانون استقلال شهرداری‌ها مصوب سال61، شهرداری‌ها جایگاهی در ردیف‌‌های بودجه سالانه دولت ندارند و باید از طریق عوارض مختلف، درآمد خود را تامین کنند. در این میان شهرداری‌ها پس از مصوبه سال61 بخشی از عوارض را عام می‌گرفتند و بخش دیگر را از کارخانجات دریافت می‌کردند. در آن موقع، شهرداری‌ها بسیار راحت‌تر عوارض را دریافت می‌کردند و درآمدشان هم خیلی بیشتر از حالا بود. تا اینکه قانون تجمیع عوارض در سال82 در مجلس شورای اسلامی تصویب و قرار شد برای هر استانی، اداره دارایی و مالیات، عوارض را گرفته و به شهرداری‌ها بدهد. با این تصمیم، عوارض شهرداری‌ها هم محدود شد چراکه دارایی پس از دریافت عوارض، درآمد را براساس فرمولی به شهرداری‌های همان استان تحویل می‌داد. پس از این، لایحه مالیات بر ارزش افزوده را به‌صورت موقت تحویل مجلس دادند. با این لایحه- که به تصویب مجلس رسید- سهم شهرداری‌ها بازهم کاسته شد و به 50درصد از کل عوارض دریافتی رسید. سالیان بعدتر، سهم شهرداری‌ها مدام کم و کمتر شد تا به حدود 33درصد رسید. در برنامه ششم توسعه کشور هم اعلام شد که کل مالیات را در مجموع دولت دریافت کرده و به خزانه واریز شود؛ یعنی پروسه‌ای سخت را جلوی حق شهرداری‌ها قرار دادند. با این لایحه جدید نیز عوارض به‌حساب وزارت کشور و سپس به‌حساب استانداری‌ها واریز می‌شود که واگذاری سهم شهرداری‌ها هم براساس اختیارات استانداری‌ها صورت می‌گیرد. نکته اینجاست که شوراها در این میان عملا هیچ‌کاره شده‌اند. نکته دیگر اینکه  اغلب70 تا 80درصد پول از خزانه تخصیص می‌یابد. به بیان ساده‌تر، سهم شهرداری‌ها بازهم محدودتر شد.  از سویی تجربه نشان داده که همیشه تخصیص‌های انجام‌شده از سوی خزانه دولت با تأخیر روبه‌رو بوده و معلوم نیست کی و چگونه پرداخت شود. چنین وضعیتی در شرایطی رخ می‌دهد که نیمی از شهرداری‌های کشور فلج و فشل هستند و در پرداخت حقوق کارمندان خودشان هم با مشکل روبه‌رویند.