تحقیقات 40سال پیش درباره پایتخت ایران چه واقعیت‌هایی را نشان می‌دهند؟
«تهران 56» ما در آینده این پژوهش زندگی می‌کنیم
شگفت‌انگیز است که بسیاری از مشکلات امروز تهران در پژوهشی که 40 سال پیش انجام شده، پیش‌بینی شده بود
محسن گودرزی/آرش نصراصفهانی
در اسفندماه 1356، سازمان برنامه‌وبودجه، پژوهشی را با عنوان «گزارش اجمالی درباره تهران؛ وضع موجود و پیشنهادات» منتشر کرد که بعد از گذشت40 سال هنوز خواندنی است. این پژوهش به موضوعات متنوعی چون جمعیت و مهاجرت، شیوه استقرار و مکان‌یابی صنایع، کمبود مسکن، نارسایی‌ها و ناکارآمدی‌های طرح جامع و تفصیلی، کمبود منابع مالی، بحران آتی آب و... پرداخته است. نشانه‌های بسیاری از دردها و مشکلات تهران امروز را می‌توان در این پژوهش یافت. نویسندگان جابه‌جا در صفحات مختلف هشدار می‌دهند که اگر مسیر تغییرات تهران و سیاست‌های کشور بازنگری نشود یا تدبیری برای برخی مشکلات کوچک امروز (تهران سال 1356) اندیشیده نشود، در 3،2دهه آینده یعنی سال‌های دهه 1370و 1380بحران‌هایی جدی در پایتخت سر برخواهد آورد. با آنکه تهران در چند دهه اخیر تحولات بزرگی چون انقلاب و جنگ را از سر گذراند و سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی، دگرگونی‌های عمیقی در شهر ایجاد کرد ولی می‌توان شباهت‌های زیادی میان تهران 56 و تهران 96پیدا کرد.ما امروز در آینده این پژوهش زندگی می‌کنیم.
مواجهه با پژوهش 40ساله شیوه اندیشیدن
با پژوهشی که 40سال پیش آینده تهران را پیش‌بینی کرده چگونه می‌توان مواجه شد؟ می‌خواهیم پا را فراتر از پژوهش مورد اشاره نهیم و اینگونه طرح کنیم که با پژوهش‌هایی که در گذشته- چه گذشته چند دهه دورتر و چه گذشته نزدیک‌تر و در سال‌های اخیر- انجام شده و شناخت و آگاهی درستی درباره آینده به‌دست داده‌اند، چگونه باید مواجه شد؟ قصد ما این نیست که از مخاطبان دعوت کنیم همچون مخاطبان طالع‌بینان در جذبه و حیرت پیش‌بینی آینده غرق شوند بلکه می‌خواهیم این نکته را یادآور شویم که پیش‌بینی‌های نسبتا دقیق نشان می‌دهند که پژوهشگران در شیوه اندیشیدن‌شان درباره مسائل ایران، روش‌شناسی و رویکرد مفهومی درستی را به‌کار گرفته‌اند. آنان به‌درستی توانسته‌اند با مسائل خود مواجه شوند، استدلال‌شان را بر پایه‌های روش‌شناسی معتبر بنا کرده‌اند و به شناختی نسبتا دقیق دست یافته‌اند. پیش‌بینی‌های درست را نشانه‌ای از اعتبارِ شیوه اندیشیدن و پژوهش می‌گیریم و آنها را محصول رویکردها، روش‌ها و مفاهیمی می‌دانیم که به‌کار برده‌اند. هدف ما در این یادداشت بیش از هر چیز آن است که روی «شیوه اندیشیدن» تأکید کنیم و به این پرسش پاسخ دهیم که آیا همچنان این شیوه برای شناخت مسئله تهران امروز کفایت نظری و روش‌شناختی دارد؟ در چنین پژوهش‌هایی می‌توانیم بر شیوه اندیشیدن و نحوه تحلیل آنها تامل کنیم، سپس به نحوه شناخت و تحلیل خود از شهر تهران بپردازیم و ببینیم ما امروز چگونه طرح‌مسئله می‌کنیم و در آن گزارش چگونه پرداخته‌اند. نویسندگان «تهران 56» از کدام موقعیت و منظر به مسئله شهر تهران پرداختند و امروز ما کدام منظر و موقعیت را برای شناخت مسئله تهران برگزیده‌ایم؟
ناهمخوانی سیاست‌های رشد صنعتی با رشد شهری و افزایش تقاضا برای زمین و ساختمان، سفته‌بازی بر روی زمین و ساختمان را سودآورتر از هر فعالیت دیگری اقتصادی ساخته است. درنتیجه سرمایه‌ها به این حوزه از فعالیت اقتصادی جذب می‌شوند. این فرایندها نظام برنامه‌ریزی را از واقعیت‌های شتابان چندین گام عقب‌تر نگه می‌دارد و لذا نمی‌تواند نقش مؤثری در هدایت و ساماندهی واقعیت ایفا کند
پیوند با سنت پژوهشی
از طرف دیگر می‌کوشیم این را نشان دهیم که به پیشینه پژوهشی خود اعتنای چندانی نداریم و سنت‌های– هرچند ضعیف و کم‌رمق- پژوهشی را نادیده می‌گیریم؛ گویی همه‌‌چیز از صفر و از کار ما آغاز می‌شود. بسیاری از پژوهش‌ها و گزارش‌هایی که بعد از «تهران 56» انجام شده‌اند به پرسش‌ها و دغدغه‌های این پژوهش نپرداخته‌اند و راهی جداگانه در پیش گرفته‌اند. کم‌وبیش پژوهش‌ها در جزیره‌های دور‌افتاده از هم پیش می‌روند و دریچه‌هایشان به سوی شناخت یکدیگر و استفاده از نتایج دیگران بسته است. امروز که با این مسائل مواجه شده‌ایم، برایمان غریب و شگفت‌آور است که 40سال قبل با مضمون کم‌وبیش مشابه، مسائل شهر تهران را بیان کرده‌اند. چون از پیشینه غفلت کرده‌ایم دوباره‌کاری‌ها و خطاها احتمالا افزایش می‌یابند و انباشت دانش و تجربه به‌سختی میسر می‌شود. ما با این نیت به بازخوانی این گزارش می‌پردازیم و می‌کوشیم از دستاوردهای شناختی آن برای امروز استفاده کنیم. در عین حال، این ضرورت خودبه‌خود آشکار خواهد شد که تا زمانی که آرشیوی ملی از پژوهش‌ها ایجاد نشود و همگان به سهولت و آزادانه به آن دسترسی نداشته باشند، چنین گسست‌هایی ناگزیر خواهد بود و راه برای سارقان و تقلب‌کاران علمی هموار می‌شود.
از «سیاست کاغذی» تا «سیاست واقعی»
با خواندن این نوع پژوهش‌ها این سؤال پیش می‌آید که چرا آگاهی حاصل از این پژوهش‌ها تأثیر چندانی بر اصلاح نظام تصمیم‌گیری نمی‌گذارد. نتایج پژوهش «تهران 56» نشان می‌دهد که اگر تهران در همین مسیر پیش برود در سال‌های آتی با مشکلات بغرنج و پیچیده‌ای مواجه خواهد شد که حتی کل کشور را دچار مشکل خواهد کرد. وقتی چنین آگاهی‌ای وجود دارد پس چرا تغییری در شیوه تصمیم‌گیری و سیاستگذاری ایجاد نشده است؟ چرا تهران همچنان به شکلی اداره می‌شود که بر مشکلات آن افزوده می‌شود؟ این پرسش را می‌توان اینگونه طرح کرد: چرا دیدگاه‌های کارشناسی نمی‌توانند اثر چندانی بر نظام و شیوه سیاستگذاری بگذارند؟ نقد خود را به‌نحوی دیگر متوجه رویکرد کارشناسی می‌کنیم: در رویکردهای کارشناسی چه نقصی وجود دارد که نمی‌تواند منشأ مؤثری در بهبود سیاستگذاری و تصمیمات باشد؟ به‌خوبی به این جنبه آگاهی داریم که پرسش ما اغراق‌آمیز است، با این‌حال برجسته‌کردن آن می‌تواند به بهبود شیوه اندیشیدن و تحلیل کمک کند. مسئله این است که دیدگاه کارشناسی – به گواه پیش‌بینی‌ها- دقیق و علمی‌اند ولی شناخت علمی به‌تنهایی برای اصلاح سیاستگذاری کفایت نمی‌کند. به‌نظر می‌رسد دیدگاه‌های کارشناسی مفروض می‌گیرند که «اراده برای تغییر و بهبود» وجود دارد و گروه‌های اجتماعی با منافع متضاد همه، دل در گرو نفع همگانی دارند. دیدگاه‌های کارشناسی جایی را برای «تضاد منافع» درنظر نمی‌گیرند؛ درحالی‌که حدود و دامنه سیاستگذاری را توازن منافع گروه‌های اجتماعی تعیین می‌کنند، گروه‌هایی که قدرت و توان‌شان برای تأثیرگذاری به یک اندازه نیست؛ از این رو، تصمیمات صرفا نتیجه آگاهی و شناخت نیست بلکه حاصل توازن ممکن و محتمل بین گروه‌های اجتماعی است؛ درحالی‌که نظام کارشناسی معمولاً مدلی را مفروض می‌گیرد که مبتنی بر چند اصل بدیهی‌انگاشته شده است:
الف) سیاستگذاران، تصمیمات اصلی را می‌گیرند و اگر آنان به‌درستی تصمیم بگیرند بهبود حاصل می‌شود.
ب) برای تصمیم درست نیاز به شناخت دقیق وجود دارد.
ج) وظیفه نظام کارشناسی آن است که دانش دقیق تولید کند.
اگر مشکلاتی وجود دارد، در وهله نخست، گناه آن متوجه نظام کارشناسی است که شناخت دقیق و کارآمدی تولید نکرده است. شواهد متعددی می‌توان عرضه کرد که این مدل در عمل کار نمی‌کند زیرا سیاستگذاران در خلأ و فراتر از مناسبات اجتماعی قرار ندارند. تصمیمات آنان تا حد زیادی از موقعیت، شبکه روابط، اهداف و منافع خود و گروه‌های اجتماعی طرفدار قرار دارد؛ ضمن اینکه ممکن است چارچوب‌های ادراکی‌شان متفاوت با چارچوب‌های ادراکی نظام کارشناسی باشد و از این رو، درک متفاوتی از مسائل و حتی بحران‌ها و علل آن داشته باشند. جامعه هدف سیاستگذاری نیز مانند موم، منفعل و پذیرا نیست. اقشار و گروه‌های اجتماعی نیز واکنش‌هایی متفاوت به یک سیاست نشان می‌دهند و برخی احتمالا در برابر آن مقاومت و برخی هم راه اعمال سیاست‌ها را هموار می‌کنند. منظومه پیچیده‌ای از قبیل گروه‌ها و اقشار اجتماعی، نهادها، روابط، آگاهی‌ها و منافع در کار است که به یک سیاست شکل می‌دهد و «سیاستگذاری روی کاغذ» را تا آنجا جرح و تعدیل می‌کند تا به «سیاست واقعی و عملی» تبدیل شود. این یک واقعیت جامعه‌شناختی است که رویکرد کارشناسی معمولا از آن غفلت می‌کند.
پایه‌گذاری یک سنت پژوهش شهری
هدف دیگر این نوشته دعوت از نهادهای اصلی مدیریت شهری و سیاستگذاری کشور برای تداوم این نوع پژوهش‌هاست. پیشنهاد می‌کنیم شورای شهر، شهرداری تهران و سازمان برنامه‌وبودجه تدوین گزارش مشابهی را برای سال96 در دستورکار قرار دهند. تکرار این پژوهش بعد از 40سال نشان خواهد داد تهران چه مسیری را طی کرده است، روندهای آینده آن چیست و به کدام سمت پیش خواهد رفت. پرداختن به مسئله تهران نه‌تنها برای این شهر مهم است، بلکه به سبب اثری که بر مدیریت کلانشهرهای دیگر می‌گذارد حائز اهمیت است. تکرار این پژوهش پایه‌گذار سنت متفاوتی از مطالعات در شهر تهران خواهد بود و می‌تواند مدیریت روندهای کلان را از تصمیمات مقطعی و اکنون‌زده جدا کند.
مضامین اصلی «تهران 56»
با چنین مقدماتی به برخی مضامین پژوهش «تهران 56» می‌پردازیم. این پژوهش به چند مسئله و فرایند مهم در مورد وضعیت شهر تهران پرداخته است. موضوعات مختلفی در «تهران 56» مطرح شده است. مضامینی که در سطور بعدی به آن می‌پردازیم بخشی از مسائل اصلی است که گزارش به آن پرداخته است، موضوعاتی که کماکان از مسائل تهران امروز به‌شمار می‌آیند.
تهران و سیاست‌های کلان؛ رویکرد کل‌نگر
تمرکزگرایی
نویسندگان «تهران 56» در رویکرد تحلیلی خود وضعیت تهران را موضوعی خاص و منفرد درنظر نمی‌گیرند بلکه آن را در قابی بزرگ‌تر و در چارچوب سیاست‌های کلان توسعه تحلیل می‌کنند. از این‌رو تغییر وضعیت و کاهش مشکلات تهران را منوط به تغییر و اصلاح سیاست‌های توسعه کشور می‌دانند. نویسندگان گزارش، الگوی رشد اقتصادی و نظام تصمیم‌گیری تمرکزگرا، نابرابری منطقه‌ای و نابرابری در توزیع درآمد بین گروه‌ها و اقشار مختلف، در کنار گسترش وسایل ارتباط جمعی و آگاهی‌ها را عامل مهاجرت‌های گسترده به تهران می‌دانند و نسبت به پیامدهای آن برای شهر تهران هشدار می‌دهند. بر این اساس توسعه نامتوازن در سطح ملی، از یک‌سو و رشد سریع اقتصادی در تهران و عدم‌تناسب این رشد با ظرفیت زیربنایی و اجتماعی شهر از سوی دیگر، تهران را به مجموعه گسترده‌ای از معضلات فضایی، اجتماعی- فرهنگی و زیست‌محیطی مبتلا کرده است. تمرکز قابل‌توجه فعالیت‌های مختلف در تهران طی سال‌های اخیر موجب رشد سریع اقتصادی، افزایش درآمدها و در نتیجه جذب تعداد بی‌شماری مهاجر شده است. طبق سرشماری 2535[1355] پایتخت 3/13درصد از جمعیت کل کشور و 6/28درصد از جمعیت شهرنشین را به خود جذب کرده است. این جمعیت تولیدکننده نیمی از محصول ناخالص ملی (بدون احتساب بخش نفت) است که ضمنا درآمد سرانه آن حدود 3برابر درآمد سرانه بقیه نقاط کشور است» (ص 12).
گزارش «تهران 56» تداوم آهنگ رشد اقتصادی شهر تهران و بی‌توجهی به آمایش سرزمین و توزیع متوازن ثروت در سطح ملی را چالش آینده شهر دانسته و راه‌حل را «تسریع در اجرای سیاست‌های محدودکننده رشد اقتصادی پایتخت از یک‌سو و تسریع و تشویق سیاست‌های توسعه در سایر نقاط کشور از سوی دیگر» برای کاهش نرخ رشد جمعیت پایتخت می‌داند. درعین‌حال گزارش به این نکته هم اشاره می‌کند که هر تصمیمی در مورد تهران باید تدریجی باشد زیرا تغییرات ناگهانی در کوتاه‌مدت با توجه به نقش تهران در اقتصاد کشور ممکن است روند رشد اقتصادی کشور را مختل کند و نتایج وخیم‌تری در پی داشته باشد. بر مبنای این تحلیل، اجرای سیاست‌های عدم‌تمرکز در کوتاه‌مدت به سبب فراهم نبودن زیربنای اقتصادی و اجتماعی در سایر نقاط کشور برای پذیرا‌شدن رشد اقتصادی می‌تواند به کاهش رشد اقتصادی کشور منجر شود و به همین‌خاطر پیشنهاد می‌کند «اثرات سیاست عدم‌تمرکز، به‌خصوص عدم‌تمرکز اقتصادی و سرمایه‌گذاری... در محدوده زمانی بلندمدت‌تر و با در نظر گرفتن اثرات جانبی آن بر بازار کار، عوامل تولید، توزیع درآمدها و تورم و در چارچوب آمایش سرزمین» سنجیده شود (ص15).
توسعه کالبدی و فشار بر منابع
آهنگ رشد جمعیت تهران و به‌دنبال آن توسعه کالبدی تهران به نیازهای فزاینده شهری دامن‌زده و موجب فشار بر منابع و زیرساخت‌های شهری شده است. نویسندگان گزارش می‌گویند این تنها مسئله امروز شهر تهران نیست، بلکه چالشی است که در دهه‌های آینده در ابعادی وسیع‌تر تشدید خواهد شد. فشار بر منابع آبی، کمبود فضاهای فراغتی، متناسب نبودن شبکه حمل‌ونقل و پارکینگ با نیاز شهر تهران، محدودیت تأسیسات فاضلاب، از میان رفتن باغات به همراه فهرستی بلند از مسائل گوناگون، مشکلاتی است که زندگی ساکنان شهر را درآینده تهدید می‌کند. در بخش منابع آب، گزارش به این نتیجه می‌رسد که با تثبیت جمعیت پایتخت درحد 5/5میلیون نفر تا سال 1371، منابع آبی موجود (سد امیرکبیر، سد لتیان و آب‌های زیرزمینی) و منابع حاصل از اجرای طرح‌های در دست احداث (سد لار) و افزایش بهره‌برداری از آب‌های زیرزمینی برای تأمین نیاز 560 میلیون مترمکعبی شهر کافی است (ص57) اما با افزایش جمعیت در سال‌های بعد برای تامین نیازهای آب، منابع کافی وجود ندارد. از نظر نویسندگان، تأمین آب شرب برای جمعیت بیشتر غیرممکن نیست اما برنامه‌ریزی جدید در جهت استفاده از منابع آب در سطح منطقه تهران بزرگ و اطراف آن و تجدیدنظر در الگوی مصرف آب امری ضروری است.
ترافیک و آلودگی هوا از دیگر مسائلی است که «تهران 56» از آن به‌عنوان مسئله‌ای اساسی ناشی از افزایش شدید جمعیت و خودرو در سطح شهر یاد می‌کند. در بخشی از گزارش برای توصیف معضل ترافیک و آلودگی چنین آمده است:
تهران با بیش از یک میلیون وسیله نقلیه در میان 20شهر پرجمعیت بسیار آلوده دنیا قرار گرفته است. آلودگی هوای تهران سالانه حدود 10 تا 12 درصد افزایش می‌یابد و میزان فعلی آلودگی آن 5برابر آلودگی قابل‌قبول طبق استانداردهای کشورهای غربی است (ص70).
جالب اینجاست که برای حل مسئله ترافیک و محدودیت پارکینگ در معابر شهری، مجموعه روش‌هایی را مطرح می‌کند که کم‌وبیش همان شیوه‌هایی است که امروز برای کاهش ترافیک به‌کار گرفته شده یا پیشنهاد می‌شود؛ برای نمونه محدودیت حق استفاده از اتومبیل شخصی در منطقه مرکزی شهر در ساعات خاص، صدور پروانه عبور در منطقه مرکزی و افزایش هزینه پارکینگ‌های طولانی به‌طور صعودی، اخذ عوارض ورودی در ساعات کم‌ترافیک یا در طول روز از کلیه وسایل نقلیه‌ای که دارای 3سرنشین یا کمتر باشند، زوج و فرد کردن ورود اتومبیل‌ها به منطقه مرکزی در روزهای هفته و در ساعات خاص، ایجاد موانع فیزیکی و تغییر مسیر یا جهت حرکت در معابر، افزایش قیمت بنزین و پارکینگ (ص170) ازجمله پیشنهادهایی است که برای کنترل ترافیک و معضل کمبود پارکینگ در سطح شهر ارائه می‌کند. با این حال، نویسندگان گزارش تأکید می‌کنند که چنین راه‌هایی از حدت مسئله کم می‌کند ولی راه نهایی همانا لزوم تغییر الگوی توسعه در سطح ملی و الگوی مدیریت شهر تهران در ارتباط با حوزه پیرامونی است؛ الگوهایی که علل اصلی مشکلات تهران به‌شمار می‌آیند.
نابرابری فضایی و شکاف طبقاتی
نابرابری فضایی و شکاف میان شمال و جنوب شهر در برخورداری از مواهب زندگی شهری، ازجمله پیامدهای آهنگ شتابان رشد جمعیت تهران است. برای توضیح شکاف میان شمال و جنوب تهران، محور سپه به‌عنوان مرز این دو‌محدوده درنظر گرفته شده است؛ جنوب تهران منطقه زیر این محور محسوب می‌شود که 35درصد مساحت شهر تهران را تشکیل می‌دهد اما پذیرای 70درصد از جمعیت شهر است (ص73). رشد اقتصادی پایتخت و افزایش درآمدهای ساکنان با توزیع عادلانه درآمد میان بخش‌های مختلف همراه نیست. همچنین خدمات اجتماعی به همان نسبت در مناطق شمالی و ثروتمند متمرکز شده است. علاوه بر خدمات و تأسیسات شهری، توزیع مسکن نیز در میان محلات مختلف تهران ناعادلانه ارزیابی می‌شود؛ نتایج سرشماری 1355نشان می‌دهد که 34درصد از واحدهای مسکونی در اختیار 3/13درصد خانوارهای تهرانی با تراکم 69/0درصد در اتاق است. از طرف دیگر 57درصد از خانوارها با تراکم 1/3نفر در اتاق، فقط 2/32درصد واحدهای مسکونی را اشغال کرده‌اند (ص39).
فقر شهری و فرسودگی بافت‌های شهری
فرسودگی ساختمان‌ها در مناطق جنوبی و مرکزی از دیگر پیامدهای عدم‌تناسب آهنگ رشد تهران با نظام برنامه‌ریزی و مدیریت شهری است. از دید نویسندگان «تهران 56»، وجود حدود 30هزار واحد مسکونی تخریبی و غیرقابل‌سکونت در تهران نتیجه بی‌توجهی به برنامه‌های نوسازی شهری است (ص41). وخیم‌ترین شکل نابرابری فضایی در تهران، وجود اشکال حاد فقر شهری مانند حاشیه‌نشینی، گودنشینی و آلونک‌نشینی است:
عوامل رشد در سطح شهر تهران به‌علت عدم‌تکافوی برنامه‌ریزی‌های شهری به‌موازات توسعه سریع اقتصادی و اجتماعی به طور نامتعادل تقسیم شده و جنوب پایتخت را با مجموعه به‌هم‌پیچیده‌ای از مسائل روبه‌رو ساخته است که معضل‌ترین آن گودنشینی، آلونک‌نشینی و زاغه‌نشینی است. این گروه از ساکنان جنوب تهران اکثرا فاقد کار دائم، درآمد کافی و مسکن مناسب هستند؛ علاوه بر این از امکانات خدمات درمانی، بهداشتی، آموزشی و فرهنگی بهره کافی ندارند. در بعضی مناطق مانند منطقه غار حدود 25گود موجود است که ساکنان آنها در بدترین شرایط زندگی می‌کنند و اکثریت 13منطقه آلونک‌نشینی که در تهران شناسایی شده در جنوب شهر مستقرند (ص78).
تحلیل نویسندگان «تهران 56» از مسئله فقرشهری و اقدامات مداخله‌ای در مناطق حاشیه‌ای قابل‌تامل است. گزارش تصریح می‌کند که حل مشکل جنوب تهران با رویکرد تک‌بعدی امکان‌پذیر نیست و هر نوع مداخله مؤثر مستلزم شناخت دقیق این بخش شهر و توجه به اثرگذاری متقابل ابعاد اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی این جامعه است. برای از میان بردن اشکال حاد فقر شهری در جنوب و بخشی از شرق تهران «هر راه‌حل درازمدتی مستلزم ایجاد نظامی است که بتواند ارتباط متقابل جنبه‌های مختلف زندگی مردم را تحلیل کرده و بر مبنای برداشتی جامع، مبانی ضروری تحول جامعه را پی‌ریزی کند»(ص79). در کنار تقسیم‌بندی مناطق فقیرنشین تهران و تعیین نیازهای مختلف هر قسمت، گزارش، راهکارهایی چون بهسازی، رفع کمبود تأسیسات و تسهیلات فیزیکی، تجدید اسکان گودنشینان را پیشنهاد می‌کند و تأکید دارد بدون جلب همکاری و مشارکت اهالی محل، اقدامات مداخله‌ای به سرانجام نخواهد رسید. علاوه بر اقدامات در سطح شهر تهران و حریم آن، باز شدن گره فقر در تهران منوط به تغییر سیاست‌های کلان توسعه کشور و الگوی توزیع ثروت در سطح ملی است:
بدیهی است موفقیت هرگونه فعالیت در جهت بهبود وضع مردم جنوب تهران منوط به پیگیری همه‌جانبه سیاست‌های ملی مؤثر بر فرایند مهاجرت است. اگر نظام مهاجرت، به‌خصوص از روستا به شهر به‌صورتی منطقی درنیاید و اگر فشار تورم جمعیت با شتابی مانند گذشته افزایش یابد فعالیت‌های مربوط به عمران جنوب شهر کماکان با تنگناهای عمده مواجه خواهد بود (صص81-80).
«تهران 56» الگوی نامتوازن توزیع خدمات شهری و ثروت در شهر تهران را با نظام نابرابر توزیع ثروت در سطح ملی توضیح می‌دهد و موفقیت در مواجهه مؤثر با اولی را در گرو تغییرات اساسی در دومی می‌پندارد.
تغییرات شتابان و گریز از برنامه
در گزارش «تهران 56» بر این نکته تأکید می‌شود که نظام برنامه‌ریزی قادر به همپایی و همراهی با سرعت تحولات نیست. این ویژگی را می‌توان به ناهمگونی یا عدم‌توازن سیاست‌ها و واقعیت‌ها تعبیر کرد. محدوده‌های شهری سریع‌تر از برآوردها و انتظارات رشد می‌کنند و زمین‌های تخصیص‌یافته شهری برای فضای سبز به‌سرعت به کاربری مسکونی یا تجاری و اداری تبدیل می‌شوند. برخی از تصمیمات شهری خارج از موازین و اصول طرح تفصیلی اتخاذ می‌شود و بخشی از ساخت‌وسازها بیرون از قواعد تعیین‌شده انجام می‌شوند. به‌علاوه رشد شتابان جمعیت -درنتیجه رشد طبیعی جمعیت و افزایش مهاجرت- از هر نوع برنامه‌ریزی و ساماندهی جمعیت جلوتر می‌افتد. طرح‌های جامع و تفصیلی تهران نتوانستند از ازدحام و تراکم در مرکز شهر، فشار بر تأسیسات شهری و عدم‌تعادل بین پایتخت و سایر شهرهای کشور و در خود تهران بین نواحی مختلف بکاهند (ص89). در گزارش «تهران 56» در نقد طرح جامع تهران آمده است:
تاکنون در بیش از 40مورد اساسی طرح جامع به علت غیرعملی بودن موارد یا فقدان امکانات اجرایی تجدید نظر شده است و طرح موجود جوابگوی توسعه آتی و آینده‌نگری‌های تهران و روشنگر جهات توسعه پایتخت نیست. طرح تفصیلی تهران بدون مطالعات کافی و توجه به امکانات اجرایی تهیه شده و در حقیقت مقیاس بزرگ‌تری از طرح جامع است (ص124).
پیشنهاد می‌کنیم شورای شهر و شهرداری تهران، سازمان برنامه و بودجه تدوین گزارش مشابهی را برای سال 96 در دستور کار قرار دهند. تکرار این پژوهش بعد از 40سال نشان خواهد داد تهران چه مسیری را طی کرده است، روندهای آینده آن چیست و به کدام سمت پیش خواهد رفت. پرداختن به مسئله تهران نه‌تنها برای این شهر مهم است بلکه به سبب اثری که بر مدیریت کلانشهرهای دیگر می‌گذارد حائز اهمیت است. تکرار این پژوهش پایه‌گذار سنت متفاوتی از مطالعات در شهر تهران خواهد بود و می‌تواند مدیریت روندهای کلان را از تصمیمات مقطعی و اکنون‌زده جدا کند
برنامه‌های از نفس‌افتاده
ناهمخوانی سیاست‌های رشد صنعتی با رشد شهری و افزایش تقاضا برای زمین و ساختمان، سفته‌بازی روی زمین و ساختمان را سودآورتر از هر فعالیت دیگر اقتصادی ساخته است؛ درنتیجه سرمایه‌ها به این حوزه از فعالیت اقتصادی جذب می‌شوند. این فرایندها نظام برنامه‌ریزی را از واقعیت‌های شتابان چندین گام عقب‌تر نگه می‌دارد و لذا نمی‌تواند نقش مؤثری در هدایت و ساماندهی واقعیت ایفا کند. نویسندگان «تهران 56» معتقدند که برنامه‌ریزی‌های بلندمدت مانند طرح جامع، اگر با سیستم‌های اجرایی و نظارتی و تصحیح‌کننده همراه نباشند، منسوخ می‌شوند؛ ازاین‌رو تجدیدنظر مداوم در طرح جامع را ضروری می‌دانند:
منظور از تجدیدنظر، تنها تهیه یک طرح بلندمدت فیزیکی نیست. هدف اصلی در وهله نخست تقویت نظام برنامه‌ریزی شهر تهران و ایجاد یک سلسله مراحل مؤثر برنامه‌ریزی است که به‌طور مستمر، جهات توسعه، سیاست‌ها و برنامه‌های عمرانی پایتخت را ارزیابی و مشخص کند و در چارچوب خطوط کلی توسعه طرح‌های تفصیلی و اجرایی منطقه‌ای به اجرا درآورد (ص92).
اداره مجموعه به‌هم‌پیوسته شهری با سازمان‌های منفصل
گزارش «تهران 56» بارها بر این نکته تأکید می‌کند که شیوه سازماندهی اداری با واقعیت موجود شهر تناسب ندارد. شهر به‌عنوان یک واقعیت به‌هم‌پیوسته و در ارتباط فعال با محیط پیرامونی خود عمل می‌کند. شهر به‌عنوان یک «مجموعه به‌هم‌پیوسته» عمل می‌کند، درحالی‌که در تقسیمات سازمانی و اداری، شهر به‌عنوان حوزه جغرافیایی محدود و منفرد درنظر گرفته می‌شود؛ ازاین‌رو، شهرداری به سبب فقدان ارتباط با مجموعه بلافصل، قادر نیست در ساماندهی و مدیریت این مجموعه نقش مؤثری ایفا کند. حوزه نفوذ تهران از نگاه نویسندگان «تهران 56» فراسوی حریم استحفاظی گسترده شده است ولی هماهنگی‌های بین دوطرف حریم، گسترش نیافته. در بخشی از گزارش آمده است:
مدیریت شهر با تحولات اقتصادی و اجتماعی، افزایش جمعیت و گسترش شهر و توسعه حوزه نفوذی بلافصل تهران متناسب نیست. پراکندگی مراجع تصمیم‌گیری و مراکز اجرایی، فقدان ارتباط و هماهنگی‌ها بین سازمان‌های مسئول اداره پایتخت، استفاده مطلوب و حداکثر را از امکانات موجود محدود کرده است (ص11).
نویسندگان چاره‌کار را در ایجاد «مکانیسم‌های حل‌وفصل تناقضات برنامه‌ریزی در سطوح گوناگون با ایجاد یک مرجع عالی تصمیم‌گیری و با مشارکت دولت و شهرداری پایتخت» می‌دانند. به‌علاوه پیشنهاد می‌کنند تقسیم اختیارات در سطوح مختلف بین سازمان‌های دولتی و شهرداری پایتخت، درجهت تقویت شهرداری پایتخت صورت گیرد (ص180).
منابع مالی
پول شهر را چه کسانی بپردازند؟
چگونگی تأمین منابع مالی از دیگر موضوعاتی است که در «تهران 56» به آن پرداخته شده است. با آنکه منابع مالی شهرداری به‌صورت سالانه رشد می‌کند ولی عدم‌تعادل بین امکانات حاضر و بالقوه و همچنین بین عرضه خدمات و احتیاجات واقعی موجود و آینده، به محدودیت منابع مالی منجر می‌شود. رشد شهرنشینی به همراه خود افزایش سطح انتظارات شهروندان را به همراه دارد و منابع مالی شهرداری جوابگوی نیازهای فزاینده ساکنان شهر نیست. با گذشت زمان این مسئله حدت بیشتری می‌یابد و محدودیت مالی شهرداری یکی از چالش‌های آینده تهران خواهد بود؛ چالشی که تنها با تجدید نظر در شیوه و الگوی اداره شهر می‌توان با آن مواجه شد. در بخشی از گزارش آمده است:
چاره‌ای جز این نیست که در مقابل انبوه نیازهای پایتخت، ساکنین شهر بر میزان سهم خود در تأمین مخارج مورد احتیاج بیفزایند و براساس این هدف، اساس نظام برنامه‌ریزی و تنظیم بودجه شهرداری پایتخت باید به‌تدریج در جهتی سوق داده شود که با تدوین برنامه‌های مورد نیاز شهروندان و برآورد احتیاجات مالی، سهم کمک‌های دولت و هریک از شهروندان ساکن پایتخت، تعیین و به طریق مقتضی دریافت شود (ص104).
برای تأمین سهم شهروندان از هزینه‌های اداره شهر، شیوه‌های مختلفی همچون اخذ عوارض و مالیات از خدمات شهری، ساختمان‌های لوکس، زمین‌های بایر و فروش اوراق قرضه پیشنهاد می‌شود. به روزرسانی عوارض نوسازی با توجه به ارزش واقعی زمین و ساختمان و افزایش عوارض ساختمان‌های لوکس و گران‌قیمت ازجمله پیشنهادهایی است که تا امروز هم به‌عنوان راه‌حل تأمین درآمد پایدار مطرح شده اما عملی نشده است. الگوی پیشنهادی «تهران 56» برای تأمین مالی و اداره شهر مبتنی بر اخذ سهم بیشتر از کسانی است که از منابع شهر بهره بیشتری می‌برند تا به‌وسیله آن کمبودها و محرومیت‌های بخش فقیرنشین شهر جبران شود.
مشارکت: الگوهای نهادی
اگر مردم، منبع اصلی تامین درآمد شهر باشند در این صورت شهر باید براساس مشارکت و نظر مردم اداره شود. مشارکت را نمی‌توان با نگاه به جیب مردم تعریف کرد بلکه مشارکت مالی نتیجه و پیامد اداره شهر از سوی مردم و برای مردم است. نویسندگان گزارش «تهران 56» بهبود مدیریت شهر را نه فقط از طریق اصلاحات اداری و سازمانی می‌دانند، بلکه مشارکت عمومی در تصمیم‌گیری و مدیریت شهر را جزئی جدایی‌ناپذیر از این تحول می‌دانند. بدون مشارکت واقعی مردم در اداره امور شهر، امکان تغییر اساسی در ارتقای کیفیت مدیریت شهری وجود ندارد. در بخشی از گزارش در توجیه ضرورت مشارکت عمومی در کنار نقش دولت در اداره شهر آمده است:
مدیریت شهر تهران به‌علت استقرار دولت و پایتخت بودن، دارا‌بودن نقش بین‌المللی و ملی و منطقه‌ای، سرمایه‌گذاری و اجرای طرح‌های عظیم عمرانی توسط بخش دولتی، مسائل امنیتی و دفاعی، مداخله دولت را اجتناب‌ناپذیر می‌کند. ولی از سوی دیگر تجمع بیش از 5/4 میلیون نفر در یک محدوده جغرافیایی ایجاب می‌کند که شرایط مشارکت این تعداد کثیر شهروندان در تعیین سرنوشت آتی و موجود خود، به بهترین نحو فراهم شود (ص106).
الگویی که برای مشارکت مردم پیشنهاد می‌شود ایجاد انجمن‌های محلی است. این الگوی مشارکت محدود به یک انجمن برای کل شهر یا یک شهرداری نیست بلکه از انجمن‌های محلی در کوچک‌ترین تقسیمات شهری آغاز می‌شود و تا سطوح بالاتر ادامه می‌یابد. هر یک از تقسیمات محله‌ای مناطق به فراخور شرایط خود باید دارای شوراها و انجمن‌های محلی باشند یا انجمن‌های موجود تقویت شوند. براساس این مدل، از طریق انتخابات، هر حوزه شهری انجمن خاص خود را انتخاب می‌کند و شهردار آن حوزه نیز توسط همین انجمن انتخاب می‌شود. شهردار پایتخت را نیز انجمن شهر تهران انتخاب خواهد کرد که خود متشکل از نمایندگان انجمن‌های محلی است.
لکنت‌های گزارش؛امر اجتماعی غایب است
آنچه در سطور پیشین به‌عنوان مضامین اصلی گزارش«تهران 56» بیان شد توصیفی جامع از شرایط تهران آن روزگار است ولی برای خواننده امروزی نیز غریب به‌نظر نمی‌آید. تحلیل کارشناسی امروز از تهران اگرچه شاید انسجام «تهران 56» را نداشته باشد، اما کم‌وبیش به همین مضامین دلالت دارد. تمرکز سرمایه‌گذاری در منطقه کلانشهری تهران، اداره و مدیریت منفصل شهر تهران از مناطق همجوار، نابرابری میان محلات مختلف در بهره‌مندی از خدمات شهری، فشار بر منابع طبیعی و... همگی ازجمله مواردی هستند که همچنان مسئله تهران امروز است. این گزارش را در ابتدا با ارج نهادن بر کیفیت و شیوه تحلیل آن آغاز و بر ارزش‌های کارشناسی و علمی آن تأکید کردیم. در پایان می‌خواهیم با طرح یک پرسش، رویکرد کلی این گزارش را نقد کنیم؛ نقدی که احتمالا دایره شمول آن بسیاری از گزارش‌های کارشناسی چنددهه اخیر را دربر می‌گیرد. سؤال اینجاست که چرا عقلانیت کارشناسی در آن زمان- و این زمان- قادر نبوده و نیست با وجود شناخت نسبتاً دقیق از مسائل موجود، تأثیر چندانی بر تصمیمات و سیاست‌های کلان بگذارد؟ پیش‌بینی‌های گزارش نشان می‌دهد که در توصیف شرایط تهران با دقت علمی و کارشناسی عمل کرده‌اند اما چرا این دقت و صلاحیت کارشناسی نتوانسته راه‌های مقابله با این وضعیت را در سطح سیاستگذاری پیش ببرد؟
پاسخ به این سؤال آسان نیست. در ابتدای این نوشته به مفروضات ذهنی رویکردهای کارشناسی اشاره کردیم؛ به زبان دیگر، این مضمون را دوباره یادآور می‌شویم. گزارش‌های کارشناسی عموما متکی بر شناخت فنی وضعیت، تدوین برنامه اقدام برای حل مسئله و نهایتاً اجرای سیاست‌ها و برنامه‌هاست. اغلب گزارش‌های کارشناسی در مورد شناخت وضعیت موجود و حتی راهکارها با هم توافق دارند. پس اگر نتیجه مطلوب به‌دست نمی‌آید علت را باید در کجا جست؟ معمول است که علت عدم‌موفقیت را به ضعف کارشناسی یا تعبیر حادتر آن «جهل»، ناکارآمدی مدیریت و ضعف نظام اجرا نسبت می‌دهند. «تهران 56» نیز مشکل اساسی را نه در طراحی برنامه‌ها بلکه در نحوه اجرای برنامه می‌داند که باعث عدم‌موفقیت در بهره‌گیری از امکانات بالفعل و بالقوه جامعه شده و نمی‌تواند به اهداف خود نایل شود. مسئله اینجاست که برای شناسایی موانع تحقق برنامه‌ها، این نگاه کارشناسی نمی‌تواند از منطق فنی و بوروکراتیک خود فراتر رود و درنتیجه قادر به توضیح دلایل شکست خود نیست؛ مثلاً در همین گزارش، از مشارکت مردم صحبت می‌شود اما پرواضح است که تحقق مشارکت واقعی شهروندان و تفویض اختیار تصمیم‌گیری به مردم، زمینه‌هایی لازم دارد که به آنها توجه نمی‌شود. نویسندگان گزارش«تهران 56» به لزوم نقش فعال‌تر مردم در اداره شهر می‌پردازند اما به سازمان اجتماعی شهر توجه نمی‌کنند. به تغییرات در نظام اجتماعی شهر اشاره می‌شود اما توجه نمی‌کنند که پیکربندی‌های اجتماعی پیشین کارایی خود را از دست داده و سازمان فضایی و کالبدی شهر امکان احیای پیکربندی‌های پیشین را از بین برده است. در این گزارش و گزارش‌های مشابه ترتیبات نهادی، نیروهای اجتماعی و سیاسی اثرگذار در میدان سیاستگذاری و تصمیم‌گیری، منافع این نیروها و آرایش آنها در فضای کلان سیاسی-اجتماعی کشور یکسره از تحلیل بیرون گذاشته می‌شود. می‌توان گفت «تهران 56» مثل دیگر گزارش‌های مشابه، به زمینه‌ها و عوامل اجتماعی -سیاسی نمی‌پردازد، درحالی‌که رویکرد آن به‌صورت تلویحی به آن اشاره دارد. نویسندگان گزارش از این نکته غافل نبوده‌اند و در جایی از گزارش می‌نویسند:
برنامه‌ریزی اساساً یک امر سیاسی است و به انتخاب ارزش‌های متفاوت و گاهی متضاد بستگی دارد. با این‌همه مشکل اساسی در طراحی برنامه‌ها نیست. مهم، نحوه اجرای برنامه‌هاست که باید با استفاده از امکانات بالفعل و نیز بالقوه، جامه عمل بپوشد. فقدان تسلط کامل بر مسائل ارضی، کمبود منابع و نوسانات مالی، مشکلات هما‌هنگی بین سازمان‌های اجرایی، نارسایی‌های مدیریت و تشکیلات و کمبود نیروی انسانی شهرداری پایتخت مهم‌ترین تنگناها را تشکیل می‌دهد. همین بند نشان می‌دهد که چگونه نویسندگان استدلال خود را در جمله اول گزارش ادامه نمی‌دهند و درنهایت مشکل را به نبود شناخت و مشکلات اجرایی تقلیل می‌دهند. این تنها یک لکنت زبانی نیست بلکه این لکنت، بازتاب وضعیت فکری است که متغیرهای اصلی را از چارچوب‌های تحلیلی خود بیرون می‌کند. این نوع تحلیل‌های غیرجامعه‌شناختی که از پرداختن به «امر اجتماعی» گریزانند یا دست‌کم علاقه‌ای به آن ندارند، قادر نیستند راهی را برای تغییر و اصلاح وضعیتی که موجب این مشکلات شده، ارائه کنند؛ فراتر از آن، حتی نمی‌توانند موانع اصلی تحقق‌ناپذیری توصیه‌هایشان را توضیح دهند و آخر سر به مفاهیم مبهمی چون «جهل» متوسل می‌شوند. به‌نظر می‌رسد برای تحلیل این وضعیت رویکردهای متعارف کارشناسی کفایت نمی‌کند؛ رویکردهای دیگری هم وجود دارند که در گزارش‌های کارشناسی از قلم می‌افتند. همان عواملی که موجب لکنت شده‌اند، همان عوامل هم باعث غفلت کارشناسی شده‌اند.
* انتخاب تهران 96 از آن روست که هنوز سال 1397 را به پایان نبرده‌ایم و مقایسه گزارش بر اساس سال های تمام، دقت بیشتری دارد. پوشیده نیست که عبارت تهران 96 به سبب تناسب آهنگین به عبارت تهران 56 و مقایسه پذیری آن، مقصود نویسندگان را رساتر به خوانندگان می‌رساند.
1 - قصد داریم بحث تفصیلی در این باره را در کتابی که نتایج این پژوهش درآن منتشر خواهد شد ارائه کنیم.
2 - در گزارش، افزایش جمعیت تهران از طریق مهاجرت سالانه یکصد هزار نفر برآورد شده است (ص38).
