گفت وگو
مجلس را وتو می‌کنند
اگر تعدد برخی قوانین در حوزه‌های مختلف اقتصادی، سیاسی و فرهنگی موانعی جلوی پای مردم ایجاد می‌کند و باعث تشدید بوروکراسی می‌شود، یک آسیب دیگر هم طی سال‌های گذشته به آن اضافه شده و آن تکثیر مراجع قانونگذاری است. برخی نهادها و شوراها هم‌عرض مجلس و چه‌بسا فراتر از آن نقش تقنینی برعهده گرفته‌اند و در حوزه‌های مختلف قانون‌نویسی می‌کنند یا در مصوبه مجلس تغییر می‌دهند. با حسین میرمحمد صادقی، معاون قوانین سابق مجلس درباره ابعاد نهادهای موازی قانونگذاری در کشور گفت‌وگو کردیم.
با توجه به سابقه طولانی‌ای که در معاونت قوانین مجلس داشتید، عمده ضعف‌های تعدد نظام قانونگذاری در کشور را متوجه کدام موارد می‌دانید؟
به حالت‌های مختلفی این اتفاق رخ داده است. ولی یک مثال می‌تواند شرایط حاکم بر تضعیف شأن و جایگاه مجلس را آشکارتر کند. در یک مورد مجلس مصوبه‌ای را تصویب کرده بود که الان کسی به آن توجه نمی‌کند. مجلس مصوب کرده بود که رئیس‌جمهور و وزرا باید هر سال گزارش عملکرد بدهند. آقای رئیس‌جمهور مخالف این قانون بودند و به رهبری نامه نوشتند. مسئله به شورای حل اختلاف قوا رفت و قانونی که تصویب شده بود، شورای نگهبان تأیید کرده بود و همه مراحل را گذرانده بود، رفت در یک شورای حل اختلاف چهار پنج نفره که آنها هم علیه مجلس و به نفع دولت نظر دادند. در نتیجه این قانون مصوب زمین ماند. این خیلی باعث تحقیر مجلس است. بالاخره یا قانون نباید تصویب شود، یا اگر تصویب شد باید اجرا شود. نمی‌شود گفت چون رئیس‌جمهور مخالف است باید به هیأت حل اختلاف قوا ارجاع شود. اصلا چنین چیزی در قانون اساسی وجود ندارد که وقتی قانونی در مجلس تصویب شد، یک مرجع و شورایی بگوید این قانون ارجاع نشود.
مشخصا چه نهادهایی مجلس را تضعیف کرده‌اند؟
مثلا مجمع تشخیص مصلحت نظام. آنچه در قانون اساسی وجود دارد این است که در موارد اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان اگر از باب مصلحت قانونی لازم است، مجمع طرف مجلس را بگیرد و آن قانون تصویب شود ولی متأسفانه خیلی وقت‌ها گره‌های بیشتری حتی نسبت به شورای نگهبان بر خیلی مسائل می‌گذارد که نمونه آن درباره لوایح چهارگانه FATF بود. مجمع بعضی وقت‌ها قانون‌هایی را ابتدائا تصویب می‌کند یا مواردی را در مصوبات وارد می‌کند که اصلا مصوبه مجلس نیست. درحالی‌که نقش مجمع از باب مصلحت این است که به‌رغم ایرادات شورای نگهبان برخی مصوبات را نهایی کند. ایراد مجمع آنجاست که موضع سومی را داخل قانون می‌کند که اصلا مسئله اختلافی بین مجلس و شورای نگهبان نبوده است. این مشکل اصلی وجود دارد.
هم‌اکنون شورای نگهبان برخی مصوبات مجلس را به‌خاطر مغایرت آن با سیاست‌های کلی مصوب مجمع رد می‌کند. این امر دخالت در نقش قانونگذاری مجلس نیست؟
همینطور است. قبلا این بحث بود که مجلس نمی‌تواند خلاف مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام قانونگذاری کند. اخیرا خودشان این بحث را مطرح کردند که اگر مدت مصوبات تعیین نشد، مدت مصوبات مجمع 10سال است و بعدش مجلس می‌تواند قانونگذاری کند که این به‌نظر من خود یک گام رو به جلوست. بخشی هم ناشی از این است که گاه ایرادهای شورای نگهبان نسبت به اینکه چیزی خلاف قانون اساسی یا شرع است، واقعا ایرادات دقیقی نیست و می‌شود با یک مقدار نگاه بازتر اینها را مغایر شرع و قانون اساسی ندانست تا اساسا مصوبات نیازی به رفتن به مجمع تشخیص مصلحت نظام نداشته باشند. یعنی ارجاع مصوبات باید در یک شرایط کاملا استثنایی انجام شود، ولی بعضا قوانین خیلی زیاد وارد مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌شوند. همین مسئله مشکل تمرکز در نظام قانون‌نویسی کشور را مضاعف می‌کند.
در واقع ایراد اصلی شما به این فرایند مجمع تشخیص مصلحت نظام، تغییر مصوبه است؟
بله. آنها تنها باید بگویند فلان مصوبه مجلس با وجود مخالفت شورای نگهبان تأیید می‌شود؛ همین، والسلام. هرگونه کم و اضافه شدن در این مسیر، قانونگذاری است. کار مجمع قانونگذاری نیست. کار مجمع این است که اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان را اگر مصلحت ایجاب می‌کرد، به نفع مجلس تمام کند.
روی سخن شما با هیأت نظارت بر سیاست‌های کلی نظام است که در دوره جدید فعالیت مجمع از سال96تشکیل شده؟
بله. از جهات مختلف نقش این هیأت پررنگ شده است. خودشان بدشان نمی‌آمده که این توسیع در صلاحیت را داشته باشند. ولی به‌نظرم مجمع باید به همان وضعیت اول خود در قانون اساسی برگردد.
غیر از مجمع چه نهادهای دیگری دخالت در امر قانونگذاری دارند؟
در کنار مجمع، نهادهای دیگری مثل شورای‌عالی انقلاب فرهنگی بعضا مصوباتی دارند که بسیار فراتر از این است راجع به بحث‌های آموزشی صحبت کنند یا مسئولان و رؤسای دانشگاه‌ها را مشخص کنند. مشکل دیگر این است که هیچ مکانیسمی برای نظارت بر کار این شوراها نیست. آییننامهها و مصوبات دولت را هم به این موازی‌کاری‌های قانونگذاری اضافه کنید. به‌نظر من الان نقش مجلس در قانونگذاری بسیار ضعیف شده است.
تفاوت این تعدد حوزه‌های قانون‌نویسی با عرف نظام‌های تقنینی دنیا چیست؟
تا حدودی در برخی موارد اشتراکاتی وجود دارد. مثلا در موارد کم‌اهمیت‌تر در قالب هیأت دولت و وزارتخانه‌ها، آنها حق دارند در مواردی مصوباتی داشته باشند، اما همه‌‌چیز روشن و مشخص است که دقیقا چه چیزی می‌تواند در قالب آنها مطرح شود و چطور یک نفر می‌تواند آنها را به چالش بکشد و اعتراض کند. ولی به این شکلی که گاهی وقت‌ها نهادهای غیرمجلس حتی نقش‌شان پررنگ‌تر می‌شود و درواقع می‌توانند مصوبه مجلس را وتو کنند، کمتر در سایر نظام‌های قانونگذاری دیگر دنیا دیده می‌شود.
کار شوراهای شکل‌گرفته فرادستی و برخی بنیادها و نهادهای حاکمیتی غیردولتی هم در زمره همین قانونگذاری‌های خارج از ریل مجلس نیست؟ خودشان مدعی هستند اینها قانون نیست و مقرره است. تفاوت اینها چیست؟
بله، این کارشان قانون‌نویسی محسوب می‌شود. هرگونه مصوبه‌ای از سوی این نهادها مثلا در قالب تدوین آییننامهها باید از سوی خود قانون تعیین شود. دولت، قوه قضاییه و وزارتخانه‌ها مسئول تدوین این آییننامهها هستند. ولی الان در بحث مسائل اقتصادی عمده مشکل مردم همین آییننامهها و بخشنامه‌هاست. قوانین خیلی مشکل برای مردم و فعالان اقتصادی ایجاد نکرده‌اند. آیین‌نامه‌هایی گذاشته می‌شود که زود به زود عوض می‌شود و برخی مطالب در آنها گذاشته می‌شود که شأن قانونگذاری دارد. آیین‌نامه باید یک سری بحث‌های جزئی را در محدوده آن قانون کلی که تصویب شده قرار دهد.
در همینه زمینه :
